En l’òrbita de les persones que treballen a l’Administració pública, és habitual sentir que les administracions s’han de regir per les normes que regulen el procediment administratiu. Però, a què es refereixen exactament quan fan aquesta afirmació?

Concepte de procediment

Manuals de dret públic

Aquestes definicions teòriques ens apropen al concepte que volem explicar al llarg de les properes unitats, però no ens permeten entreveure la importància que aquest concepte ha tingut en el model de gestió pública seguit en les darreres dècades, ni la rellevància que té actualment en el marc de la revolució tecnològica en què es troben immerses la gran majoria de societats occidentals.

Per comprendre l’essència del que és un procediment administratiu, cal remuntar-nos fins a la Revolució Industrial, el procés de transformació econòmica, social i tecnològica iniciat a la segona meitat del segle XVIII a la Gran Bretanya.

La màquina de vapor i la resta d’avenços tècnics de la Revolució Industrial comportaren un augment demogràfic substancial i un èxode rural que va provocar canvis profunds en la societat de l’època. Aquesta revolució marcà una ruptura en el curs de la història i transformà els éssers humans agricultors i ramaders en manipuladors de màquines. L'impacte sobre la societat que van tenir tot aquest seguit d’avenços i canvis que es van produir fou enorme.

Max Weber fou historiador, politòleg, filòsof, jurista, economista i un dels fundadors de la sociologia moderna (1864-1920). Es va interessar per l’estructura econòmica i política de la societat i va contribuir de manera molt notable al pensament econòmic i social. Weber va examinar l'efecte de la industrialització en l'estructura de les organitzacions de l’època (empreses, governs, exèrcit, hospitals, etc.) i va concebre la burocràcia com la forma més eficient per gestionar-les.

Max Weber, en els seus escrits, diu:

Max Weber

L'experiència tendeix a demostrar universalment que el tipus d'organització administrativa purament burocràtic és, des d'un punt de vista tècnic, capaç d'aconseguir el grau més alt d'eficiència, i en aquest sentit és el mitjà formal més racional que es coneix per aconseguir un control efectiu sobre els éssers humans. És superior a qualsevol altra forma quant a precisió, estabilitat, disciplina i operabilitat. Per tant, fa possible un alt grau en el càlcul de resultats per als dirigents de l'organització i per als qui tenen relació amb ella. Finalment, és superior tant en eficiència com en l'abast de les seves operacions, i és formalment capaç de realitzar qualsevol tipus de tasca administrativa.

Per guanyar en eficiència, el model burocràtic necessita precisar com s’han de fer les coses en cada moment. El tipus de gestió d’aquesta manera de governar i administrar les organitzacions és la gestió a través de procediments (una idea que seguiren les administracions públiques de l’època). Els buròcrates són les persones que integren l’organització pública. Segueixen les normes imposades pels seus superiors i serveixen els seus objectius. En l'organització burocràtica, l'activitat és rutinària, estandarditzada i prevista amb anticipació. El servidor públic és un executor de rutines i de procediments, que arriba a dominar amb seguretat i tranquil·litat.

Malgrat que el model burocràtic pugui tenir una connotació negativa o pejorativa, el cert és que l'establiment d’aquest model a l’Administració pública d’aquells temps va ser un element crucial en la construcció dels estats nació moderns, substancialment per la contribució que va tenir en la implementació de polítiques públiques i la centralització dels processos de presa de decisions.

Ara bé, el model burocràtic que va estructurar l’Administració pública no era un model dissenyat per perdurar eternament en el temps. Aquest model no ha quedat al marge de l’evolució de la societat, i per això durant els anys setanta es comença a parlar de la crisi d’aquest model d’organització.

Malgrat tot, en la història de l’Administració pública, el model teòric de gestió burocràtica va ser molt útil per a les organitzacions nascudes de les revolucions liberals del segle XVIII i els estats nació del segle XIX, en tant que va consolidar un sistema garantista de gestió pública fonamentat, essencialment, en la presa de decisions a través de procediments estables.

Si analitzem l’evolució de la humanitat, podrem observar com el descobriment de nous coneixements i noves tecnologies sempre ha estat un motiu de transformació social.

No hi ha dubte que avui dia ens trobem davant d’un nou repte que també ha revolucionat el desenvolupament de la humanitat: l’anomenada societat de la informació i el coneixement.

La introducció de noves tecnologies de la informació i la comunicació (TIC) ha marcat una època de progrés, desenvolupament i innovació en molts aspectes de la societat. Actualment utilitzem Twitter per opinar, Facebook per mostrar-nos al món, el mòbil per comprar en botigues o pàgines web, les tauletes per llegir i un munt d’aplicacions variades per relacionar-nos socialment i fins i tot buscar parella. Ningú dubta del canvi profund (social, cultural i econòmic) que ha suposat per al ciutadà el desenvolupament de les noves tecnologies.

Davant d’aquesta realitat, els poders públics han hagut de reaccionar per no quedar al marge d’aquest procés de transformació social, i per això s’han vist obligats a dictar nombroses normes per adaptar el marc jurídic a la societat de la informació i regular les relacions entre el ciutadà i l’Administració des d’un enfoc eminentment electrònic.

En aquest context, l’aprovació de les Lleis 39/2015 i 40/2015 (de procediment administratiu de les administracions públiques i de règim jurídic del sector públic) ha suposat una de les reformes administratives més importants de la història del nostre dret públic, en el benentès que suposen un autèntic canvi de paradigma, o de manera de fer, que trenca radicalment amb el model d’administració burocràtica dissenyada per Max Weber.

L'objectiu de l’administració electrònica és millorar els serveis públics, reforçar els processos democràtics i donar suport a les polítiques públiques des d’una perspectiva triple:

Aquest panorama planteja importants reptes de futur:

• Les tecnologies de la informació i la comunicació han de ser universals. Totes les llars han de disposar d’un bon accés a Internet.
• Els recels que habitualment generen els canvis organitzatius han de ser superats, perquè la implementació d’aquest nou model necessita canvis importants en el si de les organitzacions públiques.
• Els empleats públics han de desenvolupar noves aptituds (desconegudes fins ara) i han d’aprofundir el coneixement de la matèria.

L’exemple d'Estònia ens demostra que, si un govern o una administració pública és proactiva i aprofita els avenços tecnològics, és capaç d’optimitzar els processos administratius i assolir els beneficis derivats d’una millor competitivitat i prestació de serveis públics.

En aquesta unitat s’examinen els conceptes clau derivats del canvi produït en el funcionament de l’Administració pública a conseqüència de l’entrada en vigor de les Lleis 39/2015 i 40/2015. Es posa l’èmfasi en tot allò que està relacionat amb el funcionament electrònic. Amb aquest nou marc normatiu, la relació entre el ciutadà i l’Administració pública ha canviat en un triple aspecte:

La primera aposta cap a l’administració electrònica es produí l’any 2007. Es va fixar per llei el dret dels ciutadans a relacionar-se electrònicament amb les administracions públiques (Llei 11/2007, de 22 juliol, actualment derogada) i es va regular la utilització de les tecnologies de la informació en el sector públic administratiu. No obstant, aquest procés de transformació digital s’inicià sense una estratègia clara i ben definida, per això va derivar en un clar fracàs, a conseqüència del grau d’implicació desigual que les diferents administracions varen tenir en el desenvolupament del projecte.

L’aprovació de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, i la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (d’ara endavant Lleis 39/2015 i 40/2015), supera aquesta realitat i reforça l’aposta cap a un model d’administració electrònica.

En efecte, amb l’entrada en vigor de les Lleis 39/2015 i 40/2015 s’ha produït un veritable impuls a l'administració electrònica i s’han introduït novetats importants en relació a l’atenció a la ciutadania en aspectes molt variats.

Una de les principals novetats que imposa la nova llei de procediment administratiu és que determinats col·lectius s’han de relacionar obligatòriament a través de mitjans electrònics amb l’administració pública.

Les persones físiques que optin per seguir utilitzant els canals clàssics també es veuran afectades per les novetats introduïdes en l’atenció presencial. A partir de la reforma, les oficines en matèria de registre (les conegudes OAC) passen a ser oficines d'assistència en matèria de registre i compten amb noves funcions.

És destacable l’incís relatiu a l’assistència, perquè una de les novetats recau en la funció d'assistència en l'ús de mitjans electrònics que a partir de la reforma ha de prestar l'Administració pública a través d’aquestes oficines, un deure que a la pràctica consisteix en l’obligació d’assistir els interessats (persones físiques) en tot allò relacionat amb:

• Identificació.
• Signatura electrònica.
• Presentació de sol·licituds a través del registre electrònic general.
• Obtenció de còpies autèntiques.

A part d’aquesta funció, les oficines d’assistència també han de realitzar altres tasques relacionades amb el funcionament electrònic de l’Administració pública:

• Digitalització de documents.
• Recepció de documents dirigits a altres administracions.
• Expedició de còpies autèntiques.
• Pràctica de notificacions i apoderaments per a compareixença.

En aquesta nova configuració de l’atenció a la ciutadania, les oficines d’assistència en matèria de registre incorporen una nova figura: el funcionari habilitat que s’ocupa de realitzar actuacions a compte d’aquells ciutadans que no disposen dels mitjans electrònics suficients per a la seva identificació i la signatura electrònica en alguns dels tràmits del procediment administratiu.

Només cal que el ciutadà s'identifiqui davant el funcionari i doni el consentiment exprés perquè aquest realitzi el tràmit en nom seu.

Les oficines d’atenció ciutadana, per tant, deixen de ser aquelles oficines que s’ocupen de portar el registre d’entrada per transformar-se en veritables oficines d’assistència en l’àmbit electrònic entre el ciutadà i l’Administració pública.

Juntament amb les oficines d’assistència en matèria de registres, també s’impulsen noves eines i mecanismes per fer possible el funcionament electrònic de l’Administració, com per exemple, els registres electrònics i la interconnexió entre registres.

A dia d’avui, totes les administracions han de disposar d‘un registre electrònic general per realitzar els assentaments relatius als documents presentats o rebuts (registre d’entrada) i les anotacions relatives a la sortida de documents (registre de sortida). En essència, les Lleis 39/2015 i 40/2015 converteixen els tradicionals registres d’entrada i sortida de cada administració pública en autèntiques finestretes úniques que permeten al ciutadà presentar un document al registre de qualsevol administració pública.

Tots els registres de les administracions públiques han de ser interoperables i han d’estar interconnectats entre si per permetre que els ciutadans puguin presentar els seus documents a través de qualsevol registre.

El concepte de la interoperabilitat és essencial en el model d’administració electrònica sustentat amb les TIC, i del tot imprescindible en el nou marc de relació entre ciutadà i Administració, fins al punt que sense interoperabilitat no es pot parlar d’administració electrònica.

La interoperabilitat es caracteritza per:

• La compatibilitat informàtica.
• La interconnexió entre registres.
• La transmissió telemàtica de documents i assentaments registrals.
• L’intercanvi de dades.
• La posada en comú d’informació.

Tots aquests elements intrínsecs a la interoperabilitat comporten indubtables beneficis per als ciutadans: reducció de càrregues administratives, tramitació més àgil, reducció dels terminis d’espera, etc. D’aquí neix precisament l’obligació d’operar a través de canals administratius interconnectats.

El registre ha introduït altres aspectes que afecten la ciutadania i estan relacionats amb l’anhelada simplificació administrativa i la reducció de càrregues per al ciutadà:

• L’obligació de digitalitzar els documents presentats presencialment. Els documents que el ciutadà presenta presencialment al registre han de ser escanejats, convertits en format electrònic i retornats al ciutadà (única manera d’aconseguir que la tramitació dels procediments s’efectuï exclusivament per mitjans electrònics).
• La possibilitat que el ciutadà es relacioni amb l’Administració pública durant les 24 hores del dia i els 365 dies de l’any (el registre electrònic elimina les barreres horàries que caracteritzen les oficines de registre presencials).
• El dret dels ciutadans a no lliurar documents originals o compulsats “llevat que amb caràcter excepcional la normativa reguladora aplicable estableixi el contrari”. Aquest dret lliga amb el deure de l’Administració de recaptar els documents electrònicament a través de les seves xarxes corporatives, o mitjançant consulta a les plataformes d'intermediació de dades o altres sistemes electrònics habilitats a aquest efecte.

Una altra eina per articular el funcionament electrònic de les administracions públiques és l’arxiu electrònic. Cada administració pública ha de mantenir un arxiu electrònic únic dels documents electrònics que pertanyin a procediments finalitzats.

Els mitjans o suports en què s’emmagatzemin documents electrònics han de complir els requisits següents:

• Han de disposar de mesures de seguretat que garanteixin la integritat, autenticitat, confidencialitat, qualitat, protecció i conservació dels documents emmagatzemats.
• Han de permetre la identificació dels usuaris, el control d’accessos i el compliment de les garanties que preveu la legislació de protecció de dades.
• Han d’assegurar la possibilitat de traslladar les dades a altres formats i suports que garanteixin l’accés des de diferents aplicacions.

Des d’aquesta perspectiva, l’arxiu electrònic no es configura com un simple magatzem on guardar els documents, o com una solució tecnològica pensada per actuar com un mer repositori digital. És molt més que això.

L’arxiu electrònic forma part d’un sistema de gestió de la informació integral que ha de permetre la recerca de la informació d’una manera fàcil i ràpida.

Per assolir el seu objectiu, l’arxiu electrònic ha de cobrir tot el cicle documental: de la gestió fins a la conservació dels documents. Per fer-ho:

• S’ha de dotar de les eines tecnològiques adients: model de metadades, catàleg de formats, eines de migració, documents de seguretat, sistemes de control d’accés, auditories i còpies de seguretat, etcètera.
• Ha de partir d’un model de gestió documental que permeti tractar correctament els documents.

L'ús de mitjans electrònics pretén disminuir els retards en la tramitació d'expedients i la ineficàcia de l'Administració, per tant, la forma de practicar la notificació administrativa també ha estat un dels objectius de la reforma impulsada per les Lleis 39/2015 i 40/2015.

Els elements més rellevants de la notificació són els següents:

• El mitjà per efectuar les notificacions és preferentment l’electrònic. No obstant, conviuen dos règims diferents: els subjectes que han d’utilitzar-lo necessàriament perquè estan obligats a relacionar-se amb l’Administració per mitjans electrònics, i els subjectes (persones físiques) que poden triar entre utilitzar aquest mitjà de notificació o el tradicional (presencial, Correus, etc.).

• Les notificacions electròniques es realitzen per compareixença a la Seu electrònica de l'Administració o a través de l'adreça electrònica habilitada única. Si les persones físiques (subjectes no obligats) ho demanen, se’ls pot notificar mitjançant la compareixença a les oficines d'assistència en matèria de registre.

• La persona interessada pot facilitar un dispositiu electrònic (mòbil) o adreça de correu electrònic perquè se li enviïn els avisos per informar-la sobre la disponibilitat d'una notificació a la Seu electrònica o a l'adreça electrònica habilitada única.

• S'entenen rebutjades les notificacions electròniques un cop transcorreguts 10 dies naturals des de la disponibilitat de la notificació sense que la persona interessada hagi accedit al seu contingut.

Les Lleis 39/2015 i 40/2015 són com dues cares d’una mateixa moneda:

• La Llei 39/2015 implementa la tramitació electrònica dels procediments fomentant la relació electrònica entre les persones interessades i l’Administració.
• La Llei 40/2015 fomenta que les relacions entre diferents administracions públiques es facin electrònicament introduint els elements organitzatius que configuren l’administració digital.

L’aposta que efectua la Llei 40/2015 en aquest sentit és clara, en el benentès que:

• El criteri general és que la relació entre administracions públiques s’ha d’efectuar electrònicament.
• Fixa les bases per al funcionament electrònic de l'Administració:
  • Seu electrònica i portal d'Internet.
  • Sistemes d'identificació i signatura.
  • Actuacions administratives automatitzades.
  • Intercanvi electrònic de dades en entorns tancats de comunicació.
  • Assegurament i interoperabilitat de la signatura electrònica.
• Fixa les bases de les relacions electròniques entre les administracions:
  • Transmissió de dades entre administracions públiques.
  • Esquema Nacional d'Interoperabilitat (ENI) i Esquema Nacional de Seguretat (ENS).
  • Reutilització de sistemes i aplicacions propietat de l'Administració.
  • Transferència de tecnologies.

A conseqüència d’aquest nou entorn presidit per l'eficàcia, l'eficiència i la innovació tecnològica, les Lleis 39/2015 i 40/2015 han introduït grans novetats que només es poden assolir amb un procés autèntic i real de transformació digital de l’Administració.

Les noves lleis obliguen totes les administracions a:

Tècnicament, el procediment es refereix a la successió de tràmits que condueixen a una declaració de voluntat administrativa (o resolució) en la qual s'aplica una norma al cas concret. Durant la formació d’aquesta voluntat, cal:

L’execució i la revisió dels actes en via administrativa (recursos) també es consideren conceptes integrats en la definició de procediment, malgrat que no siguin objecte d’estudi en aquest curs. Tampoc ho seran les singularitats que s’han de tenir presents per als procediments sancionadors i de responsabilitat patrimonial.

No existeix un procediment comú per a tots els procediments que l’Administració pública tramita en execució de les seves competències. La Llei 39/2015 no conté una regulació seqüencial del procediment ni estableix els tràmits concrets que s’han de seguir per dictar les resolucions administratives en tots els casos. La Llei 39/2015 únicament fixa una sèrie de regles generals d’actuació que han de ser observades per l'Administració pública a l'hora d'adoptar les seves decisions. En definitiva, un conjunt de pautes que s’ofereixen als operadors jurídics per poder tramitar un procediment que no disposa d’una regulació procedimental específica.

L’activitat jurídica de l’Administració pública es materialitza mitjançant centenars o milers de procediments diferents, per la qual cosa seria gairebé impossible dissenyar un llit procedimental que servís per adoptar multitud de decisions de naturalesa tan diferent. Per això hi ha camps específics que en queden exclosos, sigui perquè ho diu la mateixa Llei 39/2015 (asil, estrangeria, tributs, etc.) o bé perquè existeixen procediments especials que estan ajustats a cada branca de l’activitat administrativa per raó de la matèria (contractació pública, urbanisme, etc.). En tots ells l’aplicació de la Llei 39/2015 és merament supletòria.

Aquestes regles generals d’actuació que incorpora la Llei 39/2015 se separen en fases diferents:

Cadascuna d’aquestes fases les veurem a continuació de forma detallada.

Amb anterioritat a l’inici del procediment, l’òrgan competent pot realitzar alguna actuació prèvia. En concret, pot:

L’inici del procediment es pot produir de dues formes: d’ofici o a petició de la persona interessada.

Per acord de l’òrgan competent, per iniciativa pròpia o com a conseqüència d’una ordre superior, a petició raonada d’altres òrgans o per denúncia. Solen ser procediments desfavorables per al ciutadà perquè s’incoen a conseqüència d’exercitar la potestat administrativa d’intervenció (sancions, expropiacions, revocació de subvencions, etc.).

S’entén que el procediment s’inicia a sol·licitud de la persona interessada quan un ciutadà demana una llicència d’obres a l’Ajuntament per reformar la cuina o quan l’Associació d’Amics del Teatre presenta una instància en què demana la cessió del Teatre Municipal per poder representar una obra per Nadal, o bé quan una empresa sol·licita a la Generalitat la instal·lació d’un heliport en una finca particular o una llicència per dur a terme una activitat d’impacte mediambiental alt.

La sol·licitud ha de contenir:

• Nom i cognoms de la persona interessada i, si s’escau, dades de la persona que la representi.
• Identificació del mitjà electrònic o lloc físic en què vol que es practiqui la notificació.

• Fets, raons i petició en què es concreti la sol·licitud.
• Lloc i data.
• Signatura.
• Òrgan, centre o unitat administrativa a què s’adreça i el seu codi d’identificació.

La idea de l’administració electrònica és que les administracions tinguin a disposició de la ciutadania (Seu electrònica o oficines d’assistència en matèria de registres) models de sol·licituds que comprovin automàticament la informació amb dades emmagatzemades en sistemes propis o pertanyents a altres administracions, o oferir el formulari de la sol·licitud totalment o parcialment emplenat i que la persona interessada només s’hagi de dedicar a verificar la informació i modificar-la o completar-la.

Un cop iniciat el procediment, l’òrgan competent, per resoldre’l, pot adoptar les mesures provisionals que consideri oportunes per assegurar l’eficàcia de la resolució que es pugui dictar, si hi ha elements de judici suficients.

El funcionari encarregat (o instructor) del procediment ha de dur a terme els actes d’instrucció necessaris per determinar, conèixer i comprovar els fets en virtut dels quals s’ha de pronunciar la resolució del procediment, respectant el dret de les persones interessades de proposar diverses actuacions quan considerin que la decisió administrativa les pot afectar. Especialment rellevant és el seu dret a formular al·legacions en el decurs del procediment.

Les persones interessades poden formular al·legacions en el procediment en diferents moments:

• En qualsevol moment abans del tràmit d’audiència (que veurem més endavant).
• Si es tracta de defectes de tramitació del procediment (paralitzacions injustificades, infracció dels terminis, omissió de tràmits, etc.), en qualsevol moment, fins i tot després del tràmit d’audiència.

La Llei 39/2015 preveu diferents actes d’instrucció:

• Prova.
• Informes.
• Participació de les persones interessades en el procediment.

La prova consisteix en actes dirigits a acreditar l’existència (o inexistència) d’uns fets que són rellevants i que l’Administració haurà de tenir en compte per prendre la seva decisió final (resolució). La prova ha de tractar sobre fets, en cap cas sobre aspectes del dret o les normes que s’han d’aplicar a un procediment.

Les principals pautes que cal tenir en compte en matèria de prova són les següents:

• Mitjans de prova: les persones interessades poden utilitzar qualsevol mitjà de prova admissible en dret (prova documental pública o privada, pericial, testifical, etc.).
• Obertura del període de prova: l’instructor del procediment obrirà el període de prova quan consideri que els fets al·legats per la persona interessada són falsos o quan la naturalesa del procediment ho exigeixi, amb l’objecte de practicar totes les proves que es considerin pertinents. Si l’instructor entén que les proves proposades per la persona interessada són manifestament improcedents o innecessàries, podrà rebutjar-les mitjançant resolució motivada.
• Pràctica de la prova: l’Administració ha de comunicar a les persones interessades, amb antelació suficient, l’inici de les actuacions necessàries per practicar les proves que hagin estat admeses. En la notificació s’ha de consignar el lloc, la data i l’hora en què s’ha de practicar la prova, amb l’advertència que la persona interessada pot nomenar tècnics perquè l’assisteixin.

Els informes o dictàmens són opinions o manifestacions de judici emeses per òrgans o funcionaris diferents d’aquells a qui correspon dictar la resolució, i serveixen per proporcionar més elements a l’Administració abans de dictar la resolució del procediment. La petició d’informe ha de concretar l’aspecte o els aspectes sobre els quals se sol·licita.

Les principals pautes que cal tenir en compte en aquest apartat són les següents:

• Classes d’informes:
  • Preceptius: de sol·licitud obligatòria perquè ho preveu una disposició legal.
  • Facultatius: no hi ha cap disposició legal que obligui a sol·licitar-los; per tant, s’ha de justificar les raons i la conveniència de fer-ho.
  • Vinculants: la resolució ha de respectar el contingut de l’informe (el vincula).
  • No vinculants: la resolució pot acordar o decidir de manera diferent al contingut de l’informe (no vincula el sentit de la resolució).
• Principi general: en termes generals, els informes són facultatius i no vinculants, tret que hi hagi una disposició expressa en sentit contrari.
• Terminis i forma en què s’han d’emetre: l’informe s’ha d’emetre en el termini general de 10 dies. Si no s’emet en aquest termini, es poden prosseguir les actuacions, excepte quan es tracti d’un informe preceptiu (cas en el qual convindrà suspendre el termini per resoldre el procediment).

Les persones interessades tenen dret a intervenir en la tramitació del procediment quan considerin que la decisió administrativa les pot afectar. Per això es preveu la realització de dos tràmits:

La forma més habitual de finalització del procediment és mitjançant resolució.

Un cop instruït el procediment, l’òrgan competent pot trobar a faltar alguna actuació que consideri necessària per poder dictar la resolució del procediment. Per això la llei admet que en aquests casos es puguin dur a terme les actuacions complementàries que siguin indispensables per resoldre’l, sempre que resultin motivades (el termini per resoldre el procediment queda suspès fins que aquestes acabin).

El contingut de la resolució sempre ha de complir els requisits següents:

• ha de ser dictada electrònicament.
• ha de decidir sobre totes les qüestions plantejades per la persona interessada en el procediment i la resta de qüestions que en derivin.
• ha de ser congruent amb les peticions formulades per la persona interessada sense que es pugui agreujar la situació inicial d’aquesta. O dit en altres paraules, l’Administració no pot decidir sobre una cosa no sol·licitada ni menys encara perjudicar de forma imprevista la situació inicial de la persona interessada.
• ha d’expressar la decisió i gairebé sempre l’ha de motivar (s’admet com a motivació la incorporació dels informes i dictàmens al cos de la resolució). La motivació consisteix a explicar de forma suficient i raonada el sentit i la causa de la decisió.

• ha d’expressar els recursos que sigui procedent interposar contra la resolució, l’òrgan administratiu o judicial davant el qual s’haurien de presentar i el termini per fer-ho (l’anomenat peu de recurs).

Altrament existeixen altres formes de finalització menys habituals que també és necessari comentar.

Hi ha supòsits en què l’interès públic o la falta de complexitat permeten que l’Administració s’aculli a la tramitació simplificada del procediment, més àgil i senzilla.

En aquests casos pot succeir que:

1. Sigui l’Administració qui valori que concorren “les raons d’interès públic o la falta de complexitat” (conceptes jurídics indeterminats). L’Administració haurà de notificar l’acord de tramitació simplificada del procediment a les persones interessades perquè manifestin la seva opinió (la negativa comporta continuar amb la tramitació ordinària).
2. Sigui la persona interessada qui sol·liciti a l’Administració tramitar un procediment d’aquesta manera perquè considera que hi ha “raons d’interès públic o falta de complexitat”. En aquest cas, l’Administració pot acceptar la petició o entendre que no existeixen i seguir amb la tramitació ordinària.

Sigui perquè no s’hi oposa o perquè ho sol·licita expressament, la persona interessada sempre haurà de mostrar-se a favor de la tramitació simplificada.

Les pautes més importants d’aquest procediment són les següents:

• S’ha de resoldre en 30 dies a partir del dia següent de la notificació a la persona interessada de l’acord de tramitació simplificada.
• S’han de realitzar, únicament, els tràmits següents:
  
  
  • Inici del procediment (amb esmena de la sol·licitud, si escau).
  • Termini d’al·legacions de 5 dies.
  • Tràmit d’audiència (únicament si la resolució ha de ser desfavorable).
  • Sempre que siguin preceptius, petició de l’informe del servei jurídic, l’informe del Consell General del Poder Judicial o el dictamen del Consell d’Estat o òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma.
  • Resolució.

En el decurs d’un procediment administratiu, es produeixen actuacions que són clau en la vida d’un procediment, substancialment per la transcendència que aquestes actuacions sovint tenen a l’hora d’interpretar l’activitat jurídica de l’Administració. Així, doncs, el seu tractament diferenciat queda justificat per la seva incidència en el bon desenvolupament del procediment i en el respecte als drets de les persones interessades.

Els actes d'impuls del procediment són actuacions processals que s’han de realitzar per fer avançar el procediment a través de les seves fases. Un cop finalitzat un tràmit, cal donar curs al següent tràmit, i així successivament fins al dictat de la resolució que posa fi al procediment.

La responsabilitat de dur a terme aquestes actuacions recau en els titulars de les unitats administratives i el personal al servei de les administracions públiques que tinguin al seu càrrec la resolució o el despatx dels assumptes.

Són aquests (no els particulars) els que han d’adoptar les mesures que siguin necessàries per remoure els obstacles que impedeixin, dificultin o retardin l'exercici dels drets de les persones interessades. Ens referim a això mateix quan afirmem que el procediment s’impulsa d’ofici.

Si l’incompliment d’aquest deure legal d’impuls del procediment:

• Afecta l'obligació de resoldre’l dins del termini legalment establert, pot derivar en l’exigència de responsabilitat disciplinària del personal al servei de les administracions públiques.
• Comporta dilacions en el procediment que puguin ocasionar danys en els particulars, fins i tot pot donar lloc a l’exigència de responsabilitat patrimonial.

L'Administració pública ha de resoldre de manera expressa tots els seus procediments (incoats d’ofici o a instància de la persona interessada) i ha de notificar la resolució a la persona interessada per tal que aquesta conegui la decisió administrativa presa.

Només s’exclouen de l’obligació legal de resoldre expressament: els supòsits en què el procediment finalitza mitjançant un pacte o un conveni i els procediments relatius a l’exercici de drets sotmesos al deure de declaració responsable o comunicació a l’Administració.

Sovint ens preguntem quin és el termini màxim que l’Administració té per resoldre els procediments administratius. Doncs bé, no existeix un únic termini comú per a tots els procediments, ans al contrari, aquest termini màxim l’estableix cas per cas la norma que regula cadascun dels procediments.

L’únic límit és que aquest termini per resoldre els procediments administratius no pot excedir els 6 mesos, tret que una norma amb rang de llei o la normativa comunitària europea estableixi un termini més ampli.

Si el termini no està previst a la normativa reguladora del procediment, el termini màxim és de 3 mesos.

Les persones interessades tenen dret a conèixer quina és la durada màxima d’un procediment en concret.

Primer cal saber si ens trobem davant d’un procediment iniciat per l’Administració (incoació d’ofici) o a instància d’una persona interessada, ja que el termini màxim per resoldre els procediments es computa de manera diferent en ambdós casos:

Un cop aclarit aquest punt, les persones interessades poden conèixer quin és el termini màxim de durada d’un procediment en concret perquè les administracions públiques estan obligades a tenir un catàleg de procediments i:

• Publicar i mantenir actualitzada en el seu portal web la relació de procediments de la seva competència i indicar el termini màxim de durada de cadascun.
• Informar sobre el termini màxim en l'acord d'iniciació dels procediments incoats d’ofici o en la comunicació que s’adreça a la persona interessada un cop rebuda la sol·licitud en el registre de l'òrgan competent.

El deure que té l’Administració pública de resoldre expressament tots els procediments també segueix un tractament jurídic diferenciat en funció de quina hagi estat la forma d’incoació del procediment. Per això cal separar els dos supòsits:

La Llei preveu diferents causes de suspensió del termini per resoldre un procediment administratiu. Quan succeeixen aquestes causes se suspèn, no s’interromp, el termini màxim de durada del procediment, i es reprèn en desaparèixer la causa de la suspensió.

Les causes poden ser molt variades, entre altres:

• l’esmena de deficiències,
• la sol·licitud d'informes preceptius i determinants per dictar la resolució del procediment,
• la realització de proves tècniques o anàlisis contradictòries proposades per les persones interessades,
• la iniciació de negociacions amb vista a la conclusió convencional del procediment o
• l'obtenció d'un pronunciament previ d'un òrgan jurisdiccional o de la Unió Europea.

La suspensió no es produeix de manera automàtica. És una facultat de l'Administració, que pot acordar-la (o no) a l'empara dels supòsits previstos a la llei. Una vegada finalitzada la suspensió, el procediment continua amb el termini romanent.

El procediment administratiu és una successió de tràmits en el temps. Per tant, des d’aquesta perspectiva, és essencial establir el tractament jurídic dels diferents moments que afecten la tramitació del procediment i l'exercici dels drets i les obligacions de les persones interessades i de les administracions públiques.

En sentit tècnic, el termini és el lapse temporal compost per una o diverses unitats de temps (hores, dies, mesos o anys) dins del qual ha de desenvolupar-se una actuació o exercir-se un dret.

Excepte que la llei o el dret de la Unió Europea disposin un còmput diferent, el còmput dels terminis administratius (hores, dies, mesos o anys) segueix les regles següents:

Cal tenir en compte tres consideracions importants en parlar de terminis administratius:

1. Quan l'últim dia del termini sigui inhàbil, aquest s'entén prorrogat al primer dia hàbil següent.
2. Els terminis poden ser ampliats en determinats casos si les circumstàncies ho aconsellen i no es perjudiquen drets d’un tercer.
3. Els terminis poden ser reduïts a la meitat si existeixen raons d’interès públic que justifiquin l’aplicació al procediment de la tramitació d’urgència.

Una reflexió que ens ajuda a entendre la importància de seguir les normes que regulen el procediment administratiu és preguntar-nos què succeeix si l’Administració no les respecta. Així, en els casos en què l’Administració infringeix les normes procedimentals (o transgredeix normes substantives), les resolucions dictades poden esdevenir nul·les de ple dret (vici de màxima gravetat) o anul·lables (en casos menys greus).

Els vicis que comporten la nul·litat d’una resolució dictada per una Administració pública són taxats per la llei. Tenen naturaleses diferents.

Tot vici que, per la seva rellevància i gravetat, no es pugui qualificar de mera irregularitat i no sigui subsumible en un dels supòsits de nul·litat radical examinats, converteix l'acte administratiu en anul·lable. Concretament, la llei estableix que són anul·lables els actes administratius que incorrin “en qualsevol infracció de l'ordenament jurídic, fins i tot la desviació de poder”. No obstant això, el defecte de forma només determina l'anul·labilitat quan l’acte:

• Manqui dels requisits formals indispensables per aconseguir la seva finalitat.
• Doni lloc a indefensió dels interessats.

És a dir, no n’hi ha prou amb constatar defectes formals per anul·lar un acte o una resolució, sinó que per fer-ho és necessari que aquests defectes siguin de tal naturalesa que impedeixin a la resolució aconseguir la finalitat per a la qual va ser concebuda o es conculqui de manera real i efectiva el dret de defensa de la persona interessada i la deixi en situació d’indefensió.

En qualsevol cas, l'Administració pot convalidar els actes anul·lables esmenant els vicis que emmalalteixen l’acte o la resolució i dictant un acte específic de convalidació amb aquesta finalitat expressa.

També cal dir que en el decurs del dictat dels actes i les resolucions administratives poden existir defectes no invalidants, és a dir, petites irregularitats o anomalies en el contingut de l'acte (o molt sovint en el procediment que condueix a la seva aprovació) que tenen escassa rellevància i que per aquest motiu no produeixen l’efecte d'invalidació, ni tan sols per mera anul·labilitat. Es tracta d’irregularitats menors que no comporten que l’acte sigui contrari a l’ordenament jurídic. Entre aquest tipus de defectes procedimentals també hi trobaríem, per exemple, els errors materials, aritmètics o de fet produïts en el procés de confecció de l’acte, que poden ser rectificats en qualsevol moment per les administracions públiques, d'ofici o a instància de les persones interessades.