En aquests curs es fa una aproximació al procediment administratiu. Es contextualitzen els seus orígens i conceptes clau, es detallen les principals novetats i es fa una introducció al seu cicle de vida.
En l’òrbita de les persones que treballen a l’Administració pública, és habitual sentir que les administracions s’han de regir per les normes que regulen el procediment administratiu. Però, a què es refereixen exactament quan fan aquesta afirmació?
Concepte de procediment
Aa
Diccionari de l’Institut d’Estudis Catalans
“manera de procedir” o “conjunt de regles que determinen l’actuació per tràmits judicials o administratius amb vista a la consecució d’un fi”
Manuals de dret públic
“aquell conjunt d'actes o tràmits predeterminats legalment a través dels quals es produeix la voluntat administrativa per al compliment d'una finalitat d'interès públic”
Aa
El procediment administratiu és una garantia per a l’administrat que, alhora, no s’ha de confondre amb l’expedient administratiu (o “conjunt ordenat de documents i actuacions que serveixen d'antecedents i fonamenten la resolució administrativa”).
Aquestes definicions teòriques ens apropen al concepte que volem explicar al llarg de les properes unitats, però no ens permeten entreveure la importància que aquest concepte ha tingut en el model de gestió pública seguit en les darreres dècades, ni la rellevància que té actualment en el marc de la revolució tecnològica en què es troben immerses la gran majoria de societats occidentals.
Per comprendre l’essència del que és un procediment administratiu, cal remuntar-nos fins a la Revolució Industrial, el procés de transformació econòmica, social i tecnològica iniciat a la segona meitat del segle XVIII a la Gran Bretanya.
La màquina de vapor i la resta d’avenços tècnics de la Revolució Industrial comportaren un augment demogràfic substancial i un èxode rural que va provocar canvis profunds en la societat de l’època. Aquesta revolució marcà una ruptura en el curs de la història i transformà els éssers humans agricultors i ramaders en manipuladors de màquines. L'impacte sobre la societat que van tenir tot aquest seguit d’avenços i canvis que es van produir fou enorme.
Les ciutats es convertiren en centres superpoblats per una nova classe social nascuda del maquinisme: la classe obrera.
Max Weber fou historiador, politòleg, filòsof, jurista, economista i un dels fundadors de la sociologia moderna (1864-1920). Es va interessar per l’estructura econòmica i política de la societat i va contribuir de manera molt notable al pensament econòmic i social. Weber va examinar l'efecte de la industrialització en l'estructura de les organitzacions de l’època (empreses, governs, exèrcit, hospitals, etc.) i va concebre la burocràcia com la forma més eficient per gestionar-les.
Per Weber, el model burocràtic era l'instrument més eficient d'administració a gran escala que mai s'hagués desenvolupat, i suggeria que la societat industrial moderna depenia de l’ús efectiu d’aquest model. Segons l’autor, la burocràcia era l'organització eficient per excel·lència, l'organització cridada a solucionar racionalment i eficientment els problemes de la societat i, per extensió, de les empreses.
Model burocràtic de Weber
Max Weber, en els seus escrits, diu:
Per guanyar en eficiència, el model burocràtic necessita precisar com s’han de fer les coses en cada moment. El tipus de gestió d’aquesta manera de governar i administrar les organitzacions és la gestió a través de procediments (una idea que seguiren les administracions públiques de l’època). Els buròcrates són les persones que integren l’organització pública. Segueixen les normes imposades pels seus superiors i serveixen els seus objectius. En l'organització burocràtica, l'activitat és rutinària, estandarditzada i prevista amb anticipació. El servidor públic és un executor de rutines i de procediments, que arriba a dominar amb seguretat i tranquil·litat.
Malgrat que el model burocràtic pugui tenir una connotació negativa o pejorativa, el cert és que l'establiment d’aquest model a l’Administració pública d’aquells temps va ser un element crucial en la construcció dels estats nació moderns, substancialment per la contribució que va tenir en la implementació de polítiques públiques i la centralització dels processos de presa de decisions.
Ara bé, el model burocràtic que va estructurar l’Administració pública no era un model dissenyat per perdurar eternament en el temps. Aquest model no ha quedat al marge de l’evolució de la societat, i per això durant els anys setanta es comença a parlar de la crisi d’aquest model d’organització.
Model burocràtic de Weber
↓
New Public Management (o nova gestió pública)
En aquells moments, les societats canviaren, i el rol que s’esperava dels governs i dels estats també fou substancialment diferent que a les dècades precedents. Es descobreix, en definitiva, que el model burocràtic té una tendència a tornar-se ineficient, encarcarat, i genera lentitud, ineficàcia, bloqueig alhora de prendre decisions i una excessiva rigidesa interna en el si de les organitzacions.
Amb aquest nou entorn és quan s’evidencia que el model burocràtic comença a ser inadequat per prestar serveis a uns ciutadans cada vegada més exigents, i a partir d’aquesta constatació neix el que s’ha denominat New Public Management (o nova gestió pública).
Malgrat tot, en la història de l’Administració pública, el model teòric de gestió burocràtica va ser molt útil per a les organitzacions nascudes de les revolucions liberals del segle XVIII i els estats nació del segle XIX, en tant que va consolidar un sistema garantista de gestió pública fonamentat, essencialment, en la presa de decisions a través de procediments estables.
Si analitzem l’evolució de la humanitat, podrem observar com el descobriment de nous coneixements i noves tecnologies sempre ha estat un motiu de transformació social.
Exemple
Alguns esdeveniments històrics que han suposat un abans i un després en l’evolució de la humanitat són:
No hi ha dubte que avui dia ens trobem davant d’un nou repte que també ha revolucionat el desenvolupament de la humanitat: l’anomenada societat de la informació i el coneixement.
La introducció de noves tecnologies de la informació i la comunicació (TIC) ha marcat una època de progrés, desenvolupament i innovació en molts aspectes de la societat. Actualment utilitzem Twitter per opinar, Facebook per mostrar-nos al món, el mòbil per comprar en botigues o pàgines web, les tauletes per llegir i un munt d’aplicacions variades per relacionar-nos socialment i fins i tot buscar parella. Ningú dubta del canvi profund (social, cultural i econòmic) que ha suposat per al ciutadà el desenvolupament de les noves tecnologies.
Davant d’aquesta realitat, els poders públics han hagut de reaccionar per no quedar al marge d’aquest procés de transformació social, i per això s’han vist obligats a dictar nombroses normes per adaptar el marc jurídic a la societat de la informació i regular les relacions entre el ciutadà i l’Administració des d’un enfoc eminentment electrònic.
En aquest context, l’aprovació de les Lleis 39/2015 i 40/2015 (de procediment administratiu de les administracions públiques i de règim jurídic del sector públic) ha suposat una de les reformes administratives més importants de la història del nostre dret públic, en el benentès que suposen un autèntic canvi de paradigma, o de manera de fer, que trenca radicalment amb el model d’administració burocràtica dissenyada per Max Weber.
L'administració electrònica o eGovernment es defineix com “la utilització de les tecnologies de la informació i la comunicació (TIC) en les administracions públiques, associada a canvis en l'organització i a noves aptituds del personal”.
L'objectiu de l’administració electrònica és millorar els serveis públics, reforçar els processos democràtics i donar suport a les polítiques públiques des d’una perspectiva triple:
Aquest panorama planteja importants reptes de futur:
Estònia, un cas d’èxit
Amb tan sols 1,3 milions d’habitants, Estònia s’ha convertit en un referent mundial de l’administració digital. Són notables els avenços i canvis substancials que Estònia ha dut a terme en diferents àmbits.
Pel que fa a les empreses:
Pel que fa a la gestió ciutadana administrativa:
Pel que a fa als àmbits de la vida pública:
Es calcula que l’optimització de processos a l’Administració d’Estònia ha suposat una millora de la competitivitat equivalent al 2% del PIB (si els usuaris inverteixen menys temps en tasques administratives, la competitivitat augmenta).
L’exemple d'Estònia ens demostra que, si un govern o una administració pública és proactiva i aprofita els avenços tecnològics, és capaç d’optimitzar els processos administratius i assolir els beneficis derivats d’una millor competitivitat i prestació de serveis públics.
En aquesta unitat s’examinen els conceptes clau derivats del canvi produït en el funcionament de l’Administració pública a conseqüència de l’entrada en vigor de les Lleis 39/2015 i 40/2015. Es posa l’èmfasi en tot allò que està relacionat amb el funcionament electrònic. Amb aquest nou marc normatiu, la relació entre el ciutadà i l’Administració pública ha canviat en un triple aspecte:
Nous drets
Neixen nous drets per facilitar la relació entre la ciutadania i l’Administració.
Canal electrònic
Es potencia el canal electrònic com a mitjà de relació i comunicació preferent.
Noves eines tecnològiques
S’incorporen noves eines tecnològiques per fer possible el funcionament electrònic de l’Administració pública.
Per saber-ne més
Les relacions entre la ciutadania i l’Administració pública ara són més fàcils perquè, per exemple, es reconeix a les persones el dret a relacionar-se amb l’Administració a través d’un punt d’accés general electrònic (PAGE).
El PAGE permet que el ciutadà disposi d'un sol punt d'entrada per accedir a tota la informació necessària per iniciar i tramitar els seus procediments administratius, complir amb les seves obligacions i conèixer els seus drets. D’aquesta manera es posa fi a la dispersió d’informació existent en portals i pàgines web, que generava confusions i grans dificultats al ciutadà a l’hora d’accedir als serveis administratius.
Podeu entrar a visitar el PAGE de l’Administració general de l’Estat.
A Catalunya, el Consorci AOC està treballant per posar a disposició del sector públic català un PAGE que aglutini totes les seus electròniques catalanes i que, a la vegada, estigui connectat amb el PAGE de l’Estat.
La primera aposta cap a l’administració electrònica es produí l’any 2007. Es va fixar per llei el dret dels ciutadans a relacionar-se electrònicament amb les administracions públiques (Llei 11/2007, de 22 juliol, actualment derogada) i es va regular la utilització de les tecnologies de la informació en el sector públic administratiu. No obstant, aquest procés de transformació digital s’inicià sense una estratègia clara i ben definida, per això va derivar en un clar fracàs, a conseqüència del grau d’implicació desigual que les diferents administracions varen tenir en el desenvolupament del projecte.
Aquestes dues lleis s’apliquen al sector públic, que comprèn:
L’aprovació de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, i la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (d’ara endavant Lleis 39/2015 i 40/2015), supera aquesta realitat i reforça l’aposta cap a un model d’administració electrònica.
En efecte, amb l’entrada en vigor de les Lleis 39/2015 i 40/2015 s’ha produït un veritable impuls a l'administració electrònica i s’han introduït novetats importants en relació a l’atenció a la ciutadania en aspectes molt variats.
Exemple
A títol d’exemple podem citar:
Una de les principals novetats que imposa la nova llei de procediment administratiu és que determinats col·lectius s’han de relacionar obligatòriament a través de mitjans electrònics amb l’administració pública.
A diferència del que succeeix amb les persones jurídiques, el legislador no ha imposat a les persones físiques l’obligació de relacionar-se electrònicament amb l’Administració pública perquè és conscient de l’anomenada bretxa digital, és a dir, la dificultat que algunes persones encara tenen a l’hora d’accedir amb normalitat a les noves tecnologies i utilitzar-les.
Les persones físiques que optin per seguir utilitzant els canals clàssics també es veuran afectades per les novetats introduïdes en l’atenció presencial. A partir de la reforma, les oficines en matèria de registre (les conegudes OAC) passen a ser oficines d'assistència en matèria de registre i compten amb noves funcions.
És destacable l’incís relatiu a l’assistència, perquè una de les novetats recau en la funció d'assistència en l'ús de mitjans electrònics que a partir de la reforma ha de prestar l'Administració pública a través d’aquestes oficines, un deure que a la pràctica consisteix en l’obligació d’assistir els interessats (persones físiques) en tot allò relacionat amb:
A part d’aquesta funció, les oficines d’assistència també han de realitzar altres tasques relacionades amb el funcionament electrònic de l’Administració pública:
En aquesta nova configuració de l’atenció a la ciutadania, les oficines d’assistència en matèria de registre incorporen una nova figura: el funcionari habilitat que s’ocupa de realitzar actuacions a compte d’aquells ciutadans que no disposen dels mitjans electrònics suficients per a la seva identificació i la signatura electrònica en alguns dels tràmits del procediment administratiu.
Només cal que el ciutadà s'identifiqui davant el funcionari i doni el consentiment exprés perquè aquest realitzi el tràmit en nom seu.
Les oficines d’atenció ciutadana, per tant, deixen de ser aquelles oficines que s’ocupen de portar el registre d’entrada per transformar-se en veritables oficines d’assistència en l’àmbit electrònic entre el ciutadà i l’Administració pública.
Juntament amb les oficines d’assistència en matèria de registres, també s’impulsen noves eines i mecanismes per fer possible el funcionament electrònic de l’Administració, com per exemple, els registres electrònics i la interconnexió entre registres.
A dia d’avui, totes les administracions han de disposar d‘un registre electrònic general per realitzar els assentaments relatius als documents presentats o rebuts (registre d’entrada) i les anotacions relatives a la sortida de documents (registre de sortida). En essència, les Lleis 39/2015 i 40/2015 converteixen els tradicionals registres d’entrada i sortida de cada administració pública en autèntiques finestretes úniques que permeten al ciutadà presentar un document al registre de qualsevol administració pública.
Exemple
El Sr. Calafell ha de presentar un recurs administratiu perquè l’Ajuntament del seu municipi l’ha exclòs injustament d’un procediment de selecció de personal per cobrir la plaça de tècnic de l’Àrea de Promoció Econòmica. El recurs li ha preparat el seu cunyat, un bon advocat administrativista, i avui és el darrer dia del termini hàbil per presentar-lo, però no es pot desplaçar fins a l’Ajuntament perquè per motius de feina és a Madrid.
El Sr. Calafell té dues opcions. Pot presentar el recurs:
Tots els registres de les administracions públiques han de ser interoperables i han d’estar interconnectats entre si per permetre que els ciutadans puguin presentar els seus documents a través de qualsevol registre.
El concepte de la interoperabilitat és essencial en el model d’administració electrònica sustentat amb les TIC, i del tot imprescindible en el nou marc de relació entre ciutadà i Administració, fins al punt que sense interoperabilitat no es pot parlar d’administració electrònica.
La interoperabilitat es caracteritza per:
Tots aquests elements intrínsecs a la interoperabilitat comporten indubtables beneficis per als ciutadans: reducció de càrregues administratives, tramitació més àgil, reducció dels terminis d’espera, etc. D’aquí neix precisament l’obligació d’operar a través de canals administratius interconnectats.
El registre ha introduït altres aspectes que afecten la ciutadania i estan relacionats amb l’anhelada simplificació administrativa i la reducció de càrregues per al ciutadà:
Sabies que…
Aquestes mesures estan relaciones amb el principi d'una sola vegada recollit a la Declaració de Tallin sobre administració electrònica de 2017, que preveu que “es garantirà que els ciutadans i les empreses subministrin la mateixa informació només una vegada a les administracions públiques. Les oficines de l'Administració pública adoptaran mesures per a la reutilització interna d'aquestes dades, d'acord amb el que està permès i respectant les normes de protecció de dades, amb la finalitat d'evitar que recaiguin càrregues addicionals sobre els ciutadans i les empreses”.
Una altra eina per articular el funcionament electrònic de les administracions públiques és l’arxiu electrònic. Cada administració pública ha de mantenir un arxiu electrònic únic dels documents electrònics que pertanyin a procediments finalitzats.
Les administracions s’han de relacionar entre elles a través de mitjans electrònics, i per tant, també s’han de dotar d’un sistema d’arxiu que s’adeqüi al funcionament electrònic. Només així es pot aconseguir l’anhelada Administració sense paper i un funcionament íntegrament electrònic, més eficient i àgil.
Els mitjans o suports en què s’emmagatzemin documents electrònics han de complir els requisits següents:
En tot cas, l’eliminació dels documents electrònics ha de ser autoritzada d’acord amb el que disposa la normativa sectorial aplicable (arxivística).
Des d’aquesta perspectiva, l’arxiu electrònic no es configura com un simple magatzem on guardar els documents, o com una solució tecnològica pensada per actuar com un mer repositori digital. És molt més que això.
L’arxiu electrònic forma part d’un sistema de gestió de la informació integral que ha de permetre la recerca de la informació d’una manera fàcil i ràpida.
Per assolir el seu objectiu, l’arxiu electrònic ha de cobrir tot el cicle documental: de la gestió fins a la conservació dels documents. Per fer-ho:
La notificació administrativa és l’acte a través del qual una administració trasllada a una tercera persona (interessat/ada) el contingut íntegre d’una resolució o una decisió administrativa per tal que aquesta en tingui coneixement.
Exemple
La notificació succeeix quan el funcionari de Correus ens notifica al nostre domicili una resolució sancionadora de la Direcció General de Trànsit per haver superar el límit de velocitat, o quan l’Ajuntament del nostre poble, a través d’un SMS o un correu electrònic, ens avisa que tenim a la nostra disposició una notificació a la Seu electrònica del consistori i nosaltres hi accedim per conèixer la decisió de l’Ajuntament.
L'ús de mitjans electrònics pretén disminuir els retards en la tramitació d'expedients i la ineficàcia de l'Administració, per tant, la forma de practicar la notificació administrativa també ha estat un dels objectius de la reforma impulsada per les Lleis 39/2015 i 40/2015.
Els elements més rellevants de la notificació són els següents:
Exemple sobre el funcionament de la notificació electrònica
El Sr. Manlleu és propietari d’un bar i decideix instal·lar una petita terrassa a la vorera. Per això sol·licita una llicència d’ocupació de la zona de domini públic a l’Ajuntament. Prefereix relacionar-s’hi electrònicament, i a aquest efecte comunica el seu número de telèfon i la seva adreça electrònica. En uns dies, l’Ajuntament dicta un Decret d’Alcaldia atorgant al Sr. Manlleu la llicència per ocupar el domini públic i instal·lar la terrassa, però perquè aquest senyor se n’assabenti, cal que la decisió administrativa li sigui notificada.
És la notificació efectuada per mitjans electrònics, sigui perquè la persona interessada està obligada a rebre-la en aquest format o perquè ho ha manifestat expressament malgrat no estar obligada a comunicar-se per mitjans electrònics amb l’Administració.
Les persones interessades que no estan obligades a rebre notificacions electròniques poden decidir i comunicar en qualsevol moment a l'Administració que les notificacions successives es practiquin o deixin de practicar-se per mitjans electrònics.
Consisteix en l'accés de la persona interessada, degudament identificada, al contingut d’una actuació administrativa a través de la Seu electrònica o el portal d'accés.
No s’ha de confondre la notificació electrònica amb l’avís electrònic de notificació. Les notificacions per mitjans electrònics es practicaran mitjançant compareixença a la Seu electrònica de l'Administració actuant o a través de l'adreça electrònica habilitada única (o mitjançant tots dos sistemes). El correu electrònic i el servei SMS no són mitjans vàlids de notificació (encaixen en el concepte d'avís complementari a la notificació).
Amb independència que la notificació es faci en paper o per mitjans electrònics, les administracions públiques enviaran un avís al dispositiu electrònic i/o a l'adreça de correu electrònic que la persona interessada hagi comunicat per informar-la de la disponibilitat d'una notificació a la Seu electrònica o a l'adreça electrònica habilitada única. La falta de pràctica d'aquest avís no impedirà que la notificació sigui considerada plenament vàlida.
Les Lleis 39/2015 i 40/2015 són com dues cares d’una mateixa moneda:
L’aposta que efectua la Llei 40/2015 en aquest sentit és clara, en el benentès que:
A conseqüència d’aquest nou entorn presidit per l'eficàcia, l'eficiència i la innovació tecnològica, les Lleis 39/2015 i 40/2015 han introduït grans novetats que només es poden assolir amb un procés autèntic i real de transformació digital de l’Administració.
Les noves lleis obliguen totes les administracions a:
Com s’intueix, el procés de digitalització de l’Administració pública és altament complex en la mesura que les obligacions que incorporen les Lleis 39/2015 i 40/2015 són molt àmplies.
L'Administració ha de fer un esforç per adequar-se a tot aquest seguit d’exigències legals i tècniques comentades. Ha de ser capaç d’implementar amb èxit la interoperabilitat administrativa i adaptar, revisar i simplificar els tràmits i els procediments. Malgrat que no sigui una tasca senzilla, aquest procés de transformació digital és l’única via per ser més eficients i eficaços i atendre millor els ciutadans.
Eines i aplicacions tecnològiques que ofereix el Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques
Tècnicament, el procediment es refereix a la successió de tràmits que condueixen a una declaració de voluntat administrativa (o resolució) en la qual s'aplica una norma al cas concret. Durant la formació d’aquesta voluntat, cal:
Concepte de persones interessades
El procediment es configura com una eina essencial per garantir els drets individuals dels ciutadans, i representa al mateix temps una garantia d'ordre i de justícia i encert de les resolucions administratives.
L’execució i la revisió dels actes en via administrativa (recursos) també es consideren conceptes integrats en la definició de procediment, malgrat que no siguin objecte d’estudi en aquest curs. Tampoc ho seran les singularitats que s’han de tenir presents per als procediments sancionadors i de responsabilitat patrimonial.
No existeix un procediment comú per a tots els procediments que l’Administració pública tramita en execució de les seves competències. La Llei 39/2015 no conté una regulació seqüencial del procediment ni estableix els tràmits concrets que s’han de seguir per dictar les resolucions administratives en tots els casos. La Llei 39/2015 únicament fixa una sèrie de regles generals d’actuació que han de ser observades per l'Administració pública a l'hora d'adoptar les seves decisions. En definitiva, un conjunt de pautes que s’ofereixen als operadors jurídics per poder tramitar un procediment que no disposa d’una regulació procedimental específica.
L’essència del procediment administratiu comú és proporcionar als administrats un mateix tractament davant de les administracions. En aquest sentit, l'adjectiu comú fa referència a la competència exclusiva que té l'Estat a l’hora de fixar els principis o les normes que defineixen l'estructura general de l’iter procedimental que les administracions han de seguir a l’hora de realitzar la seva activitat jurídica.
L’activitat jurídica de l’Administració pública es materialitza mitjançant centenars o milers de procediments diferents, per la qual cosa seria gairebé impossible dissenyar un llit procedimental que servís per adoptar multitud de decisions de naturalesa tan diferent. Per això hi ha camps específics que en queden exclosos, sigui perquè ho diu la mateixa Llei 39/2015 (asil, estrangeria, tributs, etc.) o bé perquè existeixen procediments especials que estan ajustats a cada branca de l’activitat administrativa per raó de la matèria (contractació pública, urbanisme, etc.). En tots ells l’aplicació de la Llei 39/2015 és merament supletòria.
Exemple
L’Ajuntament de Liliana necessita contractar una empresa de serveis que s’ocupi de mantenir els parcs i jardins del municipi. Per tramitar aquest contracte públic haurà de seguir el procediment que fixa la Llei de contractes del sector públic, i només si aquesta Llei no preveu alguna situació concreta, resultaran d’aplicació, de manera supletòria, les disposicions contingudes a la Llei 39/2015.
Aquestes regles generals d’actuació que incorpora la Llei 39/2015 se separen en fases diferents:
Cadascuna d’aquestes fases les veurem a continuació de forma detallada.
Amb anterioritat a l’inici del procediment, l’òrgan competent pot realitzar alguna actuació prèvia. En concret, pot:
L’inici del procediment es pot produir de dues formes: d’ofici o a petició de la persona interessada.
Per acord de l’òrgan competent, per iniciativa pròpia o com a conseqüència d’una ordre superior, a petició raonada d’altres òrgans o per denúncia. Solen ser procediments desfavorables per al ciutadà perquè s’incoen a conseqüència d’exercitar la potestat administrativa d’intervenció (sancions, expropiacions, revocació de subvencions, etc.).
Exemple
S’entén que és per iniciativa pròpia quan l’Ajuntament inicia un procediment de disciplina urbanística arran d’una actuació realitzada pels inspectors d’obres que posa de manifest una il·legalitat urbanística.
Si aquesta il·legalitat urbanística és apreciada per inspectors de la Generalitat de Catalunya i aquests traslladen l’acte d’inspecció a l’Ajuntament, el procediment s’entendrà iniciat per petició d’un altre òrgan (que no té competència en aquest àmbit).
S’entén que és per ordre superior quan un òrgan superior jeràrquic de l’òrgan competent sol·licita la incoació.
Finalment, per denúncia, és a dir, quan qualsevol persona posa en coneixement d’un òrgan administratiu l’existència d’un fet determinat que pugui justificar la iniciació d’ofici d’un procediment administratiu.
S’entén que el procediment s’inicia a sol·licitud de la persona interessada quan un ciutadà demana una llicència d’obres a l’Ajuntament per reformar la cuina o quan l’Associació d’Amics del Teatre presenta una instància en què demana la cessió del Teatre Municipal per poder representar una obra per Nadal, o bé quan una empresa sol·licita a la Generalitat la instal·lació d’un heliport en una finca particular o una llicència per dur a terme una activitat d’impacte mediambiental alt.
La sol·licitud ha de contenir:
La idea de l’administració electrònica és que les administracions tinguin a disposició de la ciutadania (Seu electrònica o oficines d’assistència en matèria de registres) models de sol·licituds que comprovin automàticament la informació amb dades emmagatzemades en sistemes propis o pertanyents a altres administracions, o oferir el formulari de la sol·licitud totalment o parcialment emplenat i que la persona interessada només s’hagi de dedicar a verificar la informació i modificar-la o completar-la.
Mesures provisionals
Un cop iniciat el procediment, l’òrgan competent, per resoldre’l, pot adoptar les mesures provisionals que consideri oportunes per assegurar l’eficàcia de la resolució que es pugui dictar, si hi ha elements de judici suficients.
El funcionari encarregat (o instructor) del procediment ha de dur a terme els actes d’instrucció necessaris per determinar, conèixer i comprovar els fets en virtut dels quals s’ha de pronunciar la resolució del procediment, respectant el dret de les persones interessades de proposar diverses actuacions quan considerin que la decisió administrativa les pot afectar. Especialment rellevant és el seu dret a formular al·legacions en el decurs del procediment.
Les persones interessades poden formular al·legacions en el procediment en diferents moments:
La Llei 39/2015 preveu diferents actes d’instrucció:
La prova consisteix en actes dirigits a acreditar l’existència (o inexistència) d’uns fets que són rellevants i que l’Administració haurà de tenir en compte per prendre la seva decisió final (resolució). La prova ha de tractar sobre fets, en cap cas sobre aspectes del dret o les normes que s’han d’aplicar a un procediment.
Les principals pautes que cal tenir en compte en matèria de prova són les següents:
En els casos en què, a petició de la persona interessada, s’hagin d’efectuar proves la realització de les quals impliqui despeses que no hagi de suportar l’Administració, aquesta en pot exigir l’avançament com a reserva de la liquidació definitiva que s’efectuarà després de la pràctica unint els comprovants que n’acreditin la realitat i la quantia.
Els informes o dictàmens són opinions o manifestacions de judici emeses per òrgans o funcionaris diferents d’aquells a qui correspon dictar la resolució, i serveixen per proporcionar més elements a l’Administració abans de dictar la resolució del procediment. La petició d’informe ha de concretar l’aspecte o els aspectes sobre els quals se sol·licita.
Les principals pautes que cal tenir en compte en aquest apartat són les següents:
Exemple
En els procediments de responsabilitat patrimonial, és preceptiu el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya quan la indemnització reclamada sigui igual o superior a 50.000 euros (ho exigeix la Llei 39/2015). En els procediments sancionadors en matèria de civisme, és facultatiu l’informe que sovint s’acostuma a demanar a la Policia Local quan la persona interessada nega els fets exposats a la denúncia (no hi ha cap norma que imposi l’obligació de demanar-lo).
Les persones interessades tenen dret a intervenir en la tramitació del procediment quan considerin que la decisió administrativa les pot afectar. Per això es preveu la realització de dos tràmits:
El tràmit d’audiència comporta:
És un tràmit essencial en el procediment en tant que reprodueix el principi general del dret segons el qual “ningú no pot ser condemnat sense que abans hagi estat escoltat” (principi de contradicció).
En aquest tràmit les persones interessades disposen d’un termini no inferior a 10 dies ni superior a 15 per al·legar i presentar els documents i les justificacions que considerin pertinents.
Es pot prescindir del tràmit d’audiència si la persona interessada manifesta la intenció de no fer al·legacions ni aportar nous documents i no es tenen en compte en el procediment fets, proves o al·legacions diferents de les adduïdes per la persona interessada.
Exemple
Succeeix, per exemple, quan el fill del Sr. Montseny, d’11 anys d’edat, sol·licita una llicència de pesca acompanyant una fotocòpia del seu DNI a la sol·licitud. La identificació permet comprovar la minoria d’edat; per tant, la resolució denegatòria es pot dictar sense concedir aquest tràmit perquè per resoldre el procediment únicament s’ha tingut en compte el seu DNI.
Aquest tràmit dona publicitat sobre l’existència del procediment. La finalitat és que qualsevol persona pugui formular al·legacions, i especialment que les persones que puguin tenir algun dret subjectiu o interès legítim afectat tinguin coneixement de la seva tramitació.
Les principals pautes per realitzar el tràmit són les següents:
Exemple
La normativa urbanística imposa l’obligació de realitzar un tràmit d’informació pública en els procediments d’aprovació de plans urbanístics.
Exemple
La Sra. Valentina té dues finques al centre del poble que es veuen greument afectades pel pla d’ordenació urbanístic municipal (POUM) que està en tràmit. Malgrat tot, no presenta cap al·legació durant el període d’informació pública perquè l’arquitecte municipal li assegura que l’Ajuntament reconsiderà la situació urbanística de les finques abans de resoldre el procediment d’aprovació del POUM. Un cop aprovat definitivament, la situació urbanística de les finques inclosa al POUM segueix essent perjudicial per als seus interessos. Per això la Sra. Valentina decideix presentar un recurs contenciós administratiu contra l’acord d’aprovació definitiva.
La forma més habitual de finalització del procediment és mitjançant resolució.
Un cop instruït el procediment, l’òrgan competent pot trobar a faltar alguna actuació que consideri necessària per poder dictar la resolució del procediment. Per això la llei admet que en aquests casos es puguin dur a terme les actuacions complementàries que siguin indispensables per resoldre’l, sempre que resultin motivades (el termini per resoldre el procediment queda suspès fins que aquestes acabin).
El contingut de la resolució sempre ha de complir els requisits següents:
Procediments sancionadors i de responsabilitat patrimonial.
Altrament existeixen altres formes de finalització menys habituals que també és necessari comentar.
L’Administració pot incoar un procediment d’ofici i posteriorment desistir-ne, si hi ha motiu i la llei ho permet. Les persones interessades també poden desistir de les seves sol·licituds i renunciar als seus drets si la llei no ho prohibeix. En aquests casos, l’Administració declara conclús el procediment, tret que hi hagi terceres persones interessades que vulguin continuar amb el procediment o bé quan la qüestió suscitada en aquest sigui d’interès general.
El desistiment i la renúncia tenen en comú la retirada voluntària de la persona interessada de l’acció amb la qual havia iniciat el procediment, però es diferencien entre si pels efectes d’una i altra acció:
La caducitat és una figura que descansa en el factor temps. Si tractem la caducitat com a forma de finalització del procediment, s’ha de distingir entre dos supòsits diferents:
La finalitat de la caducitat és assegurar que la situació d’incertesa dura només el temps que la legislació estableix per tramitar el procediment, ni un minut més. Un cop transcorre el termini sense que s’hagi dictat i notificat resolució, el procediment caduca de manera automàtica.
Si la persona interessada adopta una actitud obstruccionista amb l’Administració i el procediment es paralitza per aquesta raó, la llei preveu que el termini per resoldre es pugui suspendre.
Un cop produïda la paralització imputable al sol·licitant, l’Administració li ha d’advertir que, transcorreguts tres mesos, es produirà la caducitat del procediment. Consumit aquest termini sense que la persona interessada hagi fet les activitats necessàries per reprendre el procediment, l’Administració ha d’acordar la caducitat i l’arxivament de les actuacions i notificar-li-ho.
Es tracta d’una finalització motivada per causes extraordinàries, sobrevingudes, que impedeixen materialment continuar amb el procediment.
Exemple
L’Ajuntament de la Gloriosa té intenció d’accedir a la petició d’una associació del municipi de cedir-li una dependència municipal, actualment en desús, per poder-la utilitzar com a seu social. Malauradament, el terratrèmol de força 5,4 a l’escala Richter destrueix completament aquesta dependència municipal, cosa que impedeix continuar amb el procediment en qüestió.
Les administracions públiques poden subscriure acords, pactes, convenis o contractes amb persones, tant de dret públic com privat. En certes ocasions, aquests actes poden tenir la consideració de finalitzadors del procediment administratiu, sempre que no es vulnerin els límits següents:
Hi ha supòsits en què l’interès públic o la falta de complexitat permeten que l’Administració s’aculli a la tramitació simplificada del procediment, més àgil i senzilla.
En aquests casos pot succeir que:
Sigui perquè no s’hi oposa o perquè ho sol·licita expressament, la persona interessada sempre haurà de mostrar-se a favor de la tramitació simplificada.
Exemple
La llei aprecia que existeix aquesta falta de complexitat en els procediments de responsabilitat patrimonial en què es considera inequívoca la relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió, i tampoc hi ha discussió en la valoració del dany i el càlcul de la quantia de la indemnització o en els procediments sancionadors quan la infracció comesa és de caràcter lleu.
Les pautes més importants d’aquest procediment són les següents:
Si un procediment exigeix efectuar un tràmit diferent dels previstos, caldrà seguir el procediment ordinari.
En el decurs d’un procediment administratiu, es produeixen actuacions que són clau en la vida d’un procediment, substancialment per la transcendència que aquestes actuacions sovint tenen a l’hora d’interpretar l’activitat jurídica de l’Administració. Així, doncs, el seu tractament diferenciat queda justificat per la seva incidència en el bon desenvolupament del procediment i en el respecte als drets de les persones interessades.
Els actes d'impuls del procediment són actuacions processals que s’han de realitzar per fer avançar el procediment a través de les seves fases. Un cop finalitzat un tràmit, cal donar curs al següent tràmit, i així successivament fins al dictat de la resolució que posa fi al procediment.
Exemple
Un procediment sancionador:
La responsabilitat de dur a terme aquestes actuacions recau en els titulars de les unitats administratives i el personal al servei de les administracions públiques que tinguin al seu càrrec la resolució o el despatx dels assumptes.
Són aquests (no els particulars) els que han d’adoptar les mesures que siguin necessàries per remoure els obstacles que impedeixin, dificultin o retardin l'exercici dels drets de les persones interessades. Ens referim a això mateix quan afirmem que el procediment s’impulsa d’ofici.
Si l’incompliment d’aquest deure legal d’impuls del procediment:
L'Administració pública ha de resoldre de manera expressa tots els seus procediments (incoats d’ofici o a instància de la persona interessada) i ha de notificar la resolució a la persona interessada per tal que aquesta conegui la decisió administrativa presa.
Exemple
Si la Sra. Cardona, funcionària de la Generalitat, sol·licita una bestreta per afrontar les despeses del Nadal, l’òrgan competent del seu departament ha de resoldre expressament la seva sol·licitud, estimant-la o desestimant-la, en el termini fixat per la normativa de la funció pública (normativa sectorial aplicable).
Només s’exclouen de l’obligació legal de resoldre expressament: els supòsits en què el procediment finalitza mitjançant un pacte o un conveni i els procediments relatius a l’exercici de drets sotmesos al deure de declaració responsable o comunicació a l’Administració.
Exemple
Això succeeix, per exemple, quan l’Administració reconeix que amb la seva actuació ha generat un dany patrimonial i arriba a un acord indemnitzador amb el particular afectat (pacte o conveni), o quan un ciutadà demana obrir un establiment dedicat a la venda de productes alimentaris al seu ajuntament (règim de comunicació administrativa).
Sovint ens preguntem quin és el termini màxim que l’Administració té per resoldre els procediments administratius. Doncs bé, no existeix un únic termini comú per a tots els procediments, ans al contrari, aquest termini màxim l’estableix cas per cas la norma que regula cadascun dels procediments.
L’únic límit és que aquest termini per resoldre els procediments administratius no pot excedir els 6 mesos, tret que una norma amb rang de llei o la normativa comunitària europea estableixi un termini més ampli.
Exemple
La Llei sobre trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat viària estableix que el termini per resoldre un procediment sancionador és d’un any des de l’inici del procediment. Això vol dir que si l’1 de març el Servei Català de Trànsit de la Generalitat incoa un procediment sancionador a nom nostre per conduir de manera negligent, la resolució sancionadora que posi fi a aquest procediment ha de ser dictada i notificada dins del transcurs de l’any següent a aquesta data, és a dir, abans de l’1 de març de l’any següent.
La Llei general tributària determina que les actuacions dels procediments d'inspecció tributària han de concloure en el termini de 18 mesos, i la Llei d’aigües també diu que el termini en què s’han de resoldre els procediments referents al domini públic hidràulic és d’un any.
Si el termini no està previst a la normativa reguladora del procediment, el termini màxim és de 3 mesos.
Les persones interessades tenen dret a conèixer quina és la durada màxima d’un procediment en concret.
Primer cal saber si ens trobem davant d’un procediment iniciat per l’Administració (incoació d’ofici) o a instància d’una persona interessada, ja que el termini màxim per resoldre els procediments es computa de manera diferent en ambdós casos:
Inici d’ofici per part de l’Administració
El termini del procediment es compta a partir de la data de l'acord d'iniciació del procediment.
Inici a sol·licitud d’una persona interessada
El termini es compta a partir de la data en què la sol·licitud té entrada en el registre de l'òrgan competent.
Un cop aclarit aquest punt, les persones interessades poden conèixer quin és el termini màxim de durada d’un procediment en concret perquè les administracions públiques estan obligades a tenir un catàleg de procediments i:
Un bon exemple és el catàleg de tràmits i procediments de l’Ajuntament de Manlleu.
El deure que té l’Administració pública de resoldre expressament tots els procediments també segueix un tractament jurídic diferenciat en funció de quina hagi estat la forma d’incoació del procediment. Per això cal separar els dos supòsits:
En aquest tipus de procediments, si l'òrgan administratiu incompleix el deure de resoldre el procediment dins del termini legalment establert per fer-ho, són d’aplicació les regles del silenci administratiu.
El silenci administratiu és la tècnica o el mecanisme que permet imputar a l’Administració un presumpte acte davant d’una eventual manca de resposta.
Si per les circumstàncies que sigui l’Administració incompleix aquest deure legal, és obvi que no se li pot atribuir cap declaració de voluntat expressa. Aquest incompliment mai ha de poder perjudicar la persona interessada; per això la llei articula aquesta garantia davant del silenci (o falta de resposta) de l’Administració i presumeix que l’acte ha estat dictat.
El sentit del silenci administratiu pot tenir diferents efectes:
Exemple
La Sra. Salamanca sol·licita una llicència d’obres per remodelar la cuina de casa seva. A la sol·licitud hi adjunta un projecte i el justificant de pagament de la taxa urbanística que l’Ajuntament exigeix per a aquest tipus de tràmit. Un cop transcorregut el termini legalment establert per resoldre el procediment (2 mesos), la Sra. Salamanca pot entendre atorgada la llicència per silenci administratiu positiu. I en el benentès que aquesta senyora ha justificat degudament que concorren els requisits legals perquè aquesta llicència li sigui concedida, l’Ajuntament no pot (un cop transcorreguts els 2 mesos) denegar-li’n l’atorgament.
Exemple
Com a conseqüència del mal estat del carrer per on transita, la Sra. Cardona ensopega i cau. El servei d’urgències de l’hospital comarcal confirma el pitjor dels pronòstics: té el fèmur trencat i haurà d’estar de baixa laboral un mínim de 3 mesos. Davant d’aquesta situació, presenta una reclamació de responsabilitat patrimonial a través del registre electrònic reclamant una indemnització al seu Ajuntament pels danys que li ha ocasionat el mal estat del carrer del seu poble. Transcorregut el termini per resoldre expressament el procediment de responsabilitat patrimonial (6 mesos), la Sra. Cardona ha d’entendre que la seva reclamació ha estat desestimada per silenci administratiu negatiu.
A partir d’aquí, si així ho decideix, pot interposar els recursos administratius o judicials que siguin procedents. Això no treu que, passat aquest termini legal màxim (de 6 mesos), l’Ajuntament pugui resoldre l’esmentada reclamació i accepti el pagament d’una indemnització a favor seu.
La regla general és que les persones interessades poden entendre estimades les seves sol·licituds per silenci administratiu (silenci positiu), tret que una norma amb rang de llei o una norma de dret comunitari europeu o de dret internacional estableixin el contrari.
La regla general del silenci positiu té excepcions, en el sentit que la llei en alguns casos confereix efecte desestimatori (és a dir, es denega el que es demana), com per exemple, en els casos de:
Els procediments iniciats d'ofici són tots aquells procediments que no neixen com a conseqüència de la sol·licitud d’un particular (procediments iniciats per acord d’un òrgan administratiu competent, per ordre d'un òrgan superior, per petició motivada d'un òrgan inferior o per denúncia).
Si l'Administració incompleix el deure de resoldre el procediment dins del termini legalment fixat, les conseqüències jurídiques són radicalment diferents de les examinades abans, en què era la persona interessada qui feia la sol·licitud.
El venciment del termini màxim per dictar i notificar la resolució del procediment produeix els efectes següents:
Exemple
El Sr. Arbúcies passeja el seu gos sense morrió i sense portar-lo lligat pel centre de la ciutat. La Policia Local l’atura i el denuncia per infringir l’Ordenança de tinença d’animals. Al cap d’un temps, en exercici de la seva potestat sancionadora, l’Ajuntament acorda incoar un procediment sancionador contra el Sr. Arbúcies per infringir presumptament l’Ordenança municipal i proposa imposar-li una multa de 500 euros. En aquest primer acord, l’Ajuntament li notifica que el procediment ha de ser resolt expressament en un termini màxim de 6 mesos. El Sr. Arbúcies no està d’acord amb la incoació d’aquest procediment sancionador, i presenta al·legacions i titlla de desproporcionada la sanció. Sense conèixer-ne la causa, el cert és que transcorren més de 6 mesos sense que l’Ajuntament dicti la resolució del procediment sancionador; per tant, s’ha d’entendre que aquest ha caducat.
La Llei preveu diferents causes de suspensió del termini per resoldre un procediment administratiu. Quan succeeixen aquestes causes se suspèn, no s’interromp, el termini màxim de durada del procediment, i es reprèn en desaparèixer la causa de la suspensió.
Les causes poden ser molt variades, entre altres:
La suspensió no es produeix de manera automàtica. És una facultat de l'Administració, que pot acordar-la (o no) a l'empara dels supòsits previstos a la llei. Una vegada finalitzada la suspensió, el procediment continua amb el termini romanent.
Exemple
La Sra. Cardona va caure al carrer i fa una reclamació de responsabilitat patrimonial a l’Ajuntament per una quantitat de 55.000 euros en concepte d’indemnització pels dies que no ha pogut treballar, per l’import de les ulleres que es va trencar i per danys morals.
Quan la quantitat reclamada supera els 50.000 euros, la llei 39/2015 obliga a demanar un informe preceptiu a la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat. Per tant, en el decurs d’aquest procediment de responsabilitat patrimonial, l’Ajuntament suspendrà el termini per resoldre (de 6 mesos) a l’espera de rebre aquest informe preceptiu. Un cop rebut, el termini continuarà computant.
El procediment administratiu és una successió de tràmits en el temps. Per tant, des d’aquesta perspectiva, és essencial establir el tractament jurídic dels diferents moments que afecten la tramitació del procediment i l'exercici dels drets i les obligacions de les persones interessades i de les administracions públiques.
En sentit tècnic, el termini és el lapse temporal compost per una o diverses unitats de temps (hores, dies, mesos o anys) dins del qual ha de desenvolupar-se una actuació o exercir-se un dret.
Excepte que la llei o el dret de la Unió Europea disposin un còmput diferent, el còmput dels terminis administratius (hores, dies, mesos o anys) segueix les regles següents:
S'entén que les hores són hàbils i que són hàbils totes les hores d'un dia hàbil.
Còmput: els terminis expressats per hores es compten d'hora en hora i de minut en minut, des de l'hora i minut en què tingui lloc la notificació o publicació de l'acte de què es tracti, i no poden tenir una durada superior a 24 hores (cas en què el termini s'haurà d'expressar en dies).
S'entén que els dies són hàbils i s’exclouen del còmput els dissabtes, els diumenges i els dies declarats festius. Si la llei o el dret de la Unió Europea assenyalen que el termini es refereix a dies naturals, aquesta circumstància s’ha de fer constar expressament en les corresponents notificacions.
Còmput: els terminis expressats per dies es compten a partir de l'endemà d’aquell en què tingui lloc la notificació o publicació de l'acte de què es tracti, o del següent a aquell en què es produeixi l'estimació o la desestimació per silenci administratiu.
Còmput: els terminis expressats en mesos o anys es computen de data a data. El còmput de data a data s'inicia l'endemà de la notificació o publicació. El dia final d'aquests terminis és sempre el corresponent al mateix número ordinal del dia de la notificació o publicació del mes o any que correspongui. Si en el mes de venciment no hi hagués dia equivalent a aquell en què comença el còmput, s'ha d'entendre que el termini expira l'últim dia del mes.
Cal tenir en compte tres consideracions importants en parlar de terminis administratius:
Una reflexió que ens ajuda a entendre la importància de seguir les normes que regulen el procediment administratiu és preguntar-nos què succeeix si l’Administració no les respecta. Així, en els casos en què l’Administració infringeix les normes procedimentals (o transgredeix normes substantives), les resolucions dictades poden esdevenir nul·les de ple dret (vici de màxima gravetat) o anul·lables (en casos menys greus).
Els vicis que comporten la nul·litat d’una resolució dictada per una Administració pública són taxats per la llei. Tenen naturaleses diferents.
Succeeix per exemple amb les resolucions que:
Exemple
La denegació immotivada de proves degudament proposades i pertinents en el decurs del procediment, la falta de motivació en una resolució sancionadora, l’omissió del tràmit d'al·legacions o l'absència de procediment sancionador previ a la resolució sancionadora.
Exemple
La confirmació per via de recurs d'un acte administratiu que mai ha existit, la resolució d’un recurs mai interposat, l'acte d'extinció d'una concessió extingida amb anterioritat, la moció de censura contra un regidor, l'ordre de paralització d'obres dictada una vegada concloses aquestes o l'adjudicació d'un contracte a una persona difunta.
D’aquí prové la rellevància de complir escrupolosament les regles que defineixen el procediment administratiu.
Efectivament, totes les resolucions que hagin estat dictades prescindint del procediment legalment establert són nul·les de ple dret.
Per ser més exhaustius, la jurisprudència ha precisat que la declaració de nul·litat per aquesta causa requereix la inexistència absoluta de procediment o l’absència de tràmits procedimentals essencials (l'omissió d'un tràmit no essencial no pot ser identificada amb l'omissió total i absoluta del procediment).
Exemple
Serien supòsits declarats nuls de ple dret per aquesta causa la contractació verbal (sense expedient) efectuada fora del supòsit excepcional dels contractes d'emergència, l’omissió del tràmit d'audiència o d'informació pública, l’omissió de l'informe preceptiu en un expedient d'autorització d'activitats classificades, la decisió del tribunal qualificador d’un concurs oposició de no valorar la fase de concurs fins després de concloure la d'oposició (contravenint les bases de la convocatòria), l’atorgament d’una llicència per a construccions en sòl no urbanitzable sense autorització de la comissió territorial d'urbanisme competent o l’adjudicació d'un contracte amb aplicació d'una clàusula continguda en el plec contrària al principi comunitari de lliure concurrència.
També són nul·les de ple dret per infringir el procediment totes aquelles resolucions que:
Exemple
Serien nuls de ple dret per aquesta causa els actes dictats per un òrgan que continua exercint una competència delegada després d'extingida la delegació (o abans de rebre-la), els actes de la policia (autorització d'obres) en zones de protecció de costes dictats per un òrgan de l'Administració general de l'Estat quan la competència la té la comunitat autònoma, els actes dictats per un alcalde en exercici d’una competència del ple que és indelegable, l’adjudicació per part de l'alcalde d'un contracte que per raó de la matèria és competència plenària, l’expropiació municipal de béns immobles situats fora del terme municipal o l’exercici de competències per part d’un Ajuntament en el terme municipal d'un altre Ajuntament.
Com a norma de caràcter residual, la llei també estableix la nul·litat d'altres supòsits previstos per una norma amb rang de llei. En aquests casos, cal que la norma que prevegi el vici de nul·litat sigui legal (no merament reglamentària).
Exemple
Succeeix, per exemple, en l'àmbit tributari: la Llei general tributària enumera determinats supòsits en què defineix quan concorre un vici de nul·litat.
Tot vici que, per la seva rellevància i gravetat, no es pugui qualificar de mera irregularitat i no sigui subsumible en un dels supòsits de nul·litat radical examinats, converteix l'acte administratiu en anul·lable. Concretament, la llei estableix que són anul·lables els actes administratius que incorrin “en qualsevol infracció de l'ordenament jurídic, fins i tot la desviació de poder”. No obstant això, el defecte de forma només determina l'anul·labilitat quan l’acte:
És a dir, no n’hi ha prou amb constatar defectes formals per anul·lar un acte o una resolució, sinó que per fer-ho és necessari que aquests defectes siguin de tal naturalesa que impedeixin a la resolució aconseguir la finalitat per a la qual va ser concebuda o es conculqui de manera real i efectiva el dret de defensa de la persona interessada i la deixi en situació d’indefensió.
Exemple
No és suficient que l'expedient estigui incomplet o desordenat perquè es pugui invalidar l'acte recorregut.
En qualsevol cas, l'Administració pot convalidar els actes anul·lables esmenant els vicis que emmalalteixen l’acte o la resolució i dictant un acte específic de convalidació amb aquesta finalitat expressa.
Exemple
Si el vici consisteix en la falta d'alguna autorització, l'acte pot ser convalidat si l'òrgan competent atorga aquesta autorització. En altres paraules, si una indústria comença a exercir la seva activitat sense l’autorització administrativa expressa de l’Administració, aquest acte serà convalidat quan l’Administració dicti un acte concret de convalidació per atorgar l’esmentada llicència a l’empresa.
També cal dir que en el decurs del dictat dels actes i les resolucions administratives poden existir defectes no invalidants, és a dir, petites irregularitats o anomalies en el contingut de l'acte (o molt sovint en el procediment que condueix a la seva aprovació) que tenen escassa rellevància i que per aquest motiu no produeixen l’efecte d'invalidació, ni tan sols per mera anul·labilitat. Es tracta d’irregularitats menors que no comporten que l’acte sigui contrari a l’ordenament jurídic. Entre aquest tipus de defectes procedimentals també hi trobaríem, per exemple, els errors materials, aritmètics o de fet produïts en el procés de confecció de l’acte, que poden ser rectificats en qualsevol moment per les administracions públiques, d'ofici o a instància de les persones interessades.
Exemple
Una anomalia o defecte que no causaria anul·labilitat, per exemple, seria la realització d'actuacions administratives fora del temps establert, quan la naturalesa del termini no imposi una altra conseqüència més greu.