En aquest manual, es revisen els conceptes de qualitat i de millora contínua, així com es recalca la importància de la millora contínua en les administracions locals, tant en els processos interns com en les vinculacions externes. També es presenten alguns mètodes i instruments per a la millora contínua. I, finalment, es centra en el rol del comandament pel que fa a la gestió dels processos de millora.
La millora de la qualitat en les administracions locals ha estat una constant des de les eleccions de 1979, les primeres fetes després de la dictadura. Aquestes millores comprenen des de grans projectes que simbolitzen els canvis produïts (pensem, per exemple, en l’administració electrònica, les OAC o la generalització de les cartes de serveis) fins a la multiplicitat de petits canvis que han introduït noves prestacions en els serveis públics, o han fet més eficients els processos administratius interns.
Durant aquests anys, els canvis han significat substituir una administració burocràtica i orientada al control, que no es preocupava prioritàriament de les necessitats ciutadanes, a una altra en què els serveis públics propis d’un estat del benestar agafaven el protagonisme. A partir de la crisi econòmica de 2008, i també dels excessos comesos durant els anys de bonança, en molts municipis massa lligats al sector immobiliari, les restriccions pressupostàries han afegit més pressió als equips de govern i els gestors municipals.
Paral·lelament, els canvis sociològics (augment de la població immigrada, augment del percentatge de persones grans, aparició de les primeres generacions “digitals”), tecnològics (amb Internet al capdavant) i econòmics (reconversions de sectors econòmics, com el tèxtil al Vallès, o la proliferació massiva del turisme en moltes poblacions del país) han modificat el paisatge de les nostres ciutats i els nostres pobles, i també les necessitats de la ciutadania i el paper que han de jugar les administracions, amb la local en primera línia.
La pregunta que ens podem formular ara és si el model de serveis i la concepció de qualitat que portava associada, que ha caracteritzat els serveis públics els darrers trenta anys, continuen vigents avui dia si tenim en compte els canvis que s’han produït.
En l’actualitat, la prestació dels serveis públics es veu sotmesa a una sèrie de paràmetres que augmenten la seva complexitat i el seu nivell d’exigència:
Aquests qüestions no són teòriques, sinó que ens porten a revisar algunes de les bases de provisió dels serveis públics dels darrers anys(1):
L’augment del nivell d’exigència de la ciutadania ens porta a reflexionar sobre els criteris de determinació dels estàndards de qualitat: qui els determina i com.
En una investigació recent sobre nous lideratges socials i amb relació al tema que estem introduint, els autors adverteixen:
“Les polítiques universals i homogènies dissenyades i implementades en el marc de l’estat del benestar, per tant, comencen a mostrar-se incapaces de donar respostes a aquesta nova realitat.” (Parés, Castellà i Subirats, 2014, pàg. 180)(2)
En aquest escenari, els comandaments públics han d’incorporar en la seva gestió diària una clara orientació al canvi i la millora permanents, saber identificar els àmbits de millora i disposar de mètodes i tècniques per fer-ho.
Aquests són els temes que desenvoluparem en aquest manual per tal de presentar una visió àmplia de la qualitat i la millora contínua.
En un moment de transició com el present, no podem deixar de mirar la complexitat de la situació que hem d’afrontar. Simplificar aquesta complexitat implica, a mitjà termini, una baixa qualitat del servei.
El manual s’estructura en quatre parts:
En els capítols següents es desenvoluparan les qüestions que entenem que són les fonamentals per a la implantació de processos de millora contínua:
La millora de la qualitat afecta molts aspectes i processos de treball de qualsevol unitat.
Per començar a visualitzar aquesta evidència, fes aquest exercici de reflexió.
Com es dedueix de la llista de l'exercici, gestionar la qualitat implica tenir presents diversos aspectes:
Probablement, el lector deu haver evidenciat nombrosos punts de millora en la seva unitat a partir de la reflexió sobre la llista anterior. Però abans de introduir-nos en la manera d’iniciar el procés de millora, cal que revisem amb una certa profunditat alguns aspectes bàsics sobre la qualitat.
Tots sabem què és la qualitat i tots hem avaluat la qualitat del servei rebut en un hotel, per una operadora de telefonia o al centre d’assistència primària.
El problema és que probablement diverses persones estan utilitzant criteris diferents per valorar el mateix servei rebut, però tots creiem que la qualitat és un fet objectiu.
En efecte, pensem en l’hotel: la decoració de l’habitació, la cortesia en el tracte a recepció, un bany modern, les vistes des de la finestra de l’habitació, la rapidesa en el servei a la cafeteria o la qualitat del menjar al restaurant són alguns dels molts factors que podem utilitzar per avaluar un hotel, i segons la ponderació que donem a cadascun d’ells, el mateix hotel rebrà valoracions diferents dels seus clients.
new_pdf_page
Però mirem què en pensen els grans experts. A continuació resumim quatre conceptes de qualitat de diferents gurus de la qualitat per veure que no és un concepte unívoc:
La conclusió no pot ser més que la qualitat és un concepte amb moltes cares, però sobre el qual podem establir els principis següents:
Aquesta complexitat queda resumida per uns dels autors esmentats (Zeithmal, Parasuraman i Berry, 1993) en referir-se als motius de les deficiències de qualitat, que, com es veu, inclouen bona part dels principis que hem esmentat:
El concepte de millora contínua ha acabat convertint-se en un sinònim de gestió de la qualitat, però en un principi responia més a la visió japonesa (kaizen) que a l’occidental, més centrada en el control de qualitat i la correcció d’errors.
En els anys 80 del segle passat, Masaaki Imai va proposar aquest concepte, de difícil traducció, per definir la cultura de millora contínua que ha d’impregnar tota l’organització, des de la direcció fins a tota la plantilla.
En realitat ens estava parlant d’una cultura de l’organització caracteritzada per la implicació dels treballadors, la comunicació interna i, molt important, l’estandardització de les tasques.
Conceptes com zero defectes, grups de millora, cercles de qualitat o just in time són molt propers a aquest concepte, que en tot cas es refereix a una actitud d’orientació a la qualitat en qualsevol àmbit de l’organització(3).
En els serveis públics l’aplicació d’aquesta cultura, sens dubte profitosa, ha de tenir present que no sempre és possible l’estandardització dels processos, que en aquesta perspectiva és el que permet identificar els errors i dissenyar projectes de correcció. En qualsevol cas, estem davant d’un sistema que interrelaciona una sèrie de factors clau i que Ríos Sorid (2009)(4) anomena “cadena de la qualitat”:
Ja hem comentat que els reptes als quals s’enfronten les administracions locals han evolucionat, des del disseny i la implementació dels serveis típics de l’estat del benestar fins a la situació actual caracteritzada per la complexitat i el canvi permanent. Martín Casilla (2006, pàg. 9)(5) planteja que els reptes de les administracions locals actuals són:
new_pdf_page
L’orientació a resultats, el caràcter relacional, l’adaptabilitat, la flexibilitat, la innovació i l’aprenentatge ens porten a la idea d’una organització que canvia constantment, és a dir, que està en procés de millora permanent.
Ja no es tracta de dissenyar grans projectes de canvi, cosa que en alguns grans objectius estratègics també caldrà, sinó de gestionar una organització que tingui integrat en la seva gestió quotidiana el concepte de canvi i de millora.
Però, a més, hi ha un altre tipus de factors que transformen la qualitat en un imperatiu per al sector públic, que seria l’equivalent a la pressió comercial en el món privat(6):
Però cal també preguntar-se en quins àmbits és necessari disposar d’aquesta capacitat d’adaptació. Els estudiosos del tema han utilitzat, un cop més, dues perspectives per tal de respondre a aquesta qüestió:
Exemples coneguts d’aquesta perspectiva són els protocols dels serveis de salut, el disseny arquitectònic (en la seva part tècnica) d’una escola municipal o el dispositiu per a un control d’alcoholèmia per part de la policia local. En tots ells, l’opinió dels tècnics ha de ser prioritària, i per tant la millora vindrà de la revisió experta d’aquests criteris.
Els exemples més clars són els processos de participació ciutadana per decidir qüestions d’interès general o l’adaptació de la web municipal segons les consultes més habituals de la ciutadania.
new_pdf_page
Com a exemple, podem revisar les dimensions de qualitat que Zeithmal, Parasuraman i Berry (1993) van identificar en la seva investigació sobre quins criteris utilitzen els usuaris d’un servei per tal d’avaluar-lo:
Aquesta relació de dimensions està molt centrada en el servei cara a cara entre el treballador públic i l’usuari; se centra, per dir-ho col·loquialment, en el moment de contacte al taulell. Si generalitzem més la qüestió, podem distingir cinc grans àmbits en què una organització pot trobar oportunitats de millora:
El que cal tenir present és que aquests cinc àmbits de millora formen un sistema i en el món real no són tan fàcilment separables, ja que s’influeixen mútuament.
Per exemple, uns processos interns lents poden perjudicar l’atenció al ciutadà, o uns compromisos de qualitat massa ambiciosos poden perjudicar la credibilitat de l’Ajuntament.
Aquest és l’àmbit de la informació disponible sobre les necessitats socials i de les expectatives de la ciutadania sobre els serveis públics.
Si no sabem què hem de fer, difícilment podrem identificar disfuncions i, per tant, tampoc prendre decisions de millora.
Algunes preguntes que ens podem fer en aquest àmbit són:
També de forma periòdica convé revisar el funcionament dels protocols que estiguin operatius des de fa temps.
Aquí revisarem el funcionament:
Les preguntes que són pertinents en aquest àmbit són:
Aquest plantejament va més enllà de la simple externalització de serveis i es materialitza en convenis de col·laboració, consorcis o programes que desenvolupen les institucions supramunicipals.
En un món complex com l’actual, la provisió dels serveis cada vegada demana amb més insistència recórrer a les xarxes de col·laboració(7). L’objectiu és aprofitar al màxim la col·laboració amb altres administracions, universitats i organitzacions del tercer sector, i fins i tot amb el sector privat, per millorar els serveis i obtenir sinergies.
Algunes preguntes pertinents són:
new_pdf_page
Aquest és l’aspecte més obvi de la qualitat del servei, ja que se situa just en la confluència entre:
En l’etapa actual, aquest àmbit presenta uns reptes més complexos que la simple ampliació dels serveis oferts i la millora de la satisfacció dels usuaris. El debat ara ha d’incloure quins serveis s’han d’oferir, amb quines condicions o restriccions i, finalment, amb quins criteris de qualitat.
Les preguntes que cal formular són les següents:
Finalment, cal avaluar també els moments de prestació del servei, sigui cara a cara, per via telefònica o telemàtica, o per escrit. En aquest àmbit, la casuística és molt variada i va des de les dimensions generals de qualitat citades suara fins al llenguatge (comprensible o no) de la informació, l’atenció de queixes, etc. Com a exemple de l’enorme literatura existent sobre la qüestió, podem veure unes recomanacions per respondre davant un problema que ens presenta l’usuari (Scott, 1992)(8):
Les preguntes, que no cal especificar aquí, són les habituals en qualsevol avaluació de qualitat d’atenció al ciutadà.
La mentalitat orientada a la qualitat o a la millora contínua és la base sobre la qual s’ha de construir l’edifici. Si la cultura de l’organització és rígida, orientada als procediments més que als usuaris, i presenta moltes resistències al canvi, transformar aquesta situació en una organització flexible i orientada a l’aprenentatge serà la inexcusable primera etapa de gestió per al comandament.
Per poder tenir un primer mapa de la situació de l’equip pel que fa a la qualitat, fes aquest exercici de reflexió.
Les preguntes de l'exercici poden semblar que fan referència exclusivament a qüestions tècniques de la qualitat, però van més enllà.
El comandament cal que valori el suport que té del cim gerencial i polític de l’organització i la receptivitat a la millora del seu propi equip.
Això porta la gestió de la millora contínua al terreny de la gestió relacional, com es veurà a l’apartat 4.
La primera font d’informació per a la millora contínua és el sistema de planificació de l’organització. Cal recordar que, per exemple, la direcció per objectius comença per la identificació dels reptes que té la unitat o l’organització en conjunt, per exemple mitjançant el conegut mètode DAFO.
Íntimament lligat als mètodes de planificació (en realitat en forma part), podem girar la mirada vers el sistema de control de gestió de l’organització. En efecte, l’avaluació de l’assoliment dels objectius de l’organització ja ens informa d’alguns punts de millora. Efectivament, aquesta informació és parcial, ja que informa poc sobre la satisfacció dels usuaris del servei, i tampoc acostuma a facilitar el qüestionament, ja no del grau d’assoliment dels objectius, sinó d’aquests mateixos quant a la seva pertinència o ambició.
Malgrat tot, és una informació de la qual ja disposa l’organització i seria absurd no aprofitar-la, conscients de les limitacions que tenen encara els sistemes de control de gestió en el sector públic i de les dificultats que pot presentar definir objectius concrets en algunes polítiques públiques.
A continuació recordarem alguns aspectes bàsics dels indicadors i revisarem alguns del models més habituals per al control de la gestió.
Un indicador(9) és un índex que reflecteix una situació.
Podem trobar indicadors quantitatius molt exactes i indicadors qualitatius, però el que resulta important és que el nostre sistema d’indicadors ens doni una imatge al més completa possible de la realitat que estem avaluant.
Les qualitats que han de tenir els indicadors són:
Dèiem que allò que resulta important és disposar d’una imatge completa. Per tal d’aconseguir-ho, cal disposar, no tant de molts indicadors, sinó d’indicadors de classes diferents. Aquestes perspectives diferents són les que ens asseguren una visió més completa de la situació.
new_pdf_page
Els tipus d’indicadors són els següents:
Classe d’indicador | Indicadors d’economia | Indicadors de procés | Indicadors de resultats |
Tipus d’indicador | Economia | Eficiència Eficàcia |
Efectivitat Excel·lència |
Definició | Són els indicadors que comparen els recursos previstos amb els reals | Eficiència: cost en recursos per unitat de servei Eficàcia: grau d’assoliment dels objectius |
Efectivitat: impacte de la nostra feina en la realitat social sobre la qual incidim Excel·lència: satisfacció de l’usuari del nostre servei |
Exemples | Desviacions pressupostàries, places de personal cobertes | Eficiència: cost per servei, temps de tramitació d’un expedient, persones necessàries per produir un servei Eficàcia: desviació sobre el nombre d’accions previstes en el programa X, desviació sobre la població atesa prevista en un servei |
Efectivitat: % de reducció de queixes, % de reducció en vehicles mal estacionats, % de població en atur Excel·lència: valoració dels usuaris dels serveis en les dimensions de qualitat |
Existeixen diversos mètodes estandarditzats de control de gestió, entenent aquest com un sistema d’indicadors concret que es manté constant durant el temps. Aquí només en citarem dos, ja que són els més utilitzats a casa nostra: el Quadre de Comandament Integral(10) i l’EFQM(11).
El Quadre de Comandament Integral és una eina de gestió per a la presa de decisions a partir de la informació en forma d’indicadors sobre el grau d’acompliment dels objectius fixats en quatre àrees clau.
INDICADORS | Economia | Eficiència | Eficàcia | Efectivitat | Excel·lència |
ÀREES CLAU | |||||
Financera | |||||
Processos | |||||
Usuaris | |||||
Desenvolupament RH |
El model EFQM és el model de l’European Foundation for Quality Management i permet avaluar organitzacions, per mitjà de personal intern (comitè d’autoavaluació) i d’un comitè extern, i identificar quines són les oportunitats de millora. Un resum del que preveu el model es presenta en la figura següent:
La carta de serveis és un document mitjançant el qual la unitat (o tot l’Ajuntament) informa la ciutadania sobre els serveis que ofereix, la forma de prestar-los i els compromisos de qualitat que assumeix.
En el moment en què s’informa de quins són els serveis (i les diferents prestacions de cada servei), però també de les condicions d’accés (per exemple, el pagament d’una taxa) i les restriccions (per exemple, límits d’edat o de renda), l’organització ja està aclarint quins serveis ofereix i quins no i amb quins criteris. És a dir, posa a consideració dels usuaris els criteris de política pública. Però, a més, en fer públics els compromisos de qualitat, l’organització convida el ciutadà, més enllà de la reclamació o queixa, a ser coresponsable de la qualitat dels serveis públics mitjançant la seva valoració com a usuari.
Per descomptat, hi ha dues qüestions clau en aquest tema:
Aquesta avaluació ciutadana dels serveis presenta, malgrat el seu alt nivell d’exigència, un avantatge clar amb relació a l’altre gran mètode per recollir l’opinió de la ciutadania, com són les enquestes de satisfacció de l’usuari, que és el coneixement que té aquest dels compromisos de qualitat de l’organització.
Per contra, no és una bona via per certificar allò que l’organització fa bé, atesa la tendència dels usuaris a informar en cas de queixa i no tant quan la seva valoració ha estat positiva.
En aquest apartat veurem alguns dels mètodes que han demostrat la seva utilitat en els serveis públics per tal de millorar la seva qualitat. Es tracta de mètodes més específics que els vistos en l’apartat anterior, que provenen de la gestió ordinària, sigui a partir del sistema de control de gestió sigui a partir de la carta de serveis.
Hem diferenciat en quatre apartats els mètodes provinents de la gestió de la qualitat total i els provinents de la reenginyeria de processos, com a mètodes més clàssics, als quals hem afegit els provinents de l’aprenentatge organitzacional i els projectes d’innovació. Finalment, recordarem el paper del benchmarking com a mètode de millora a partir de l’experiència d’altres organitzacions.
La gestió de la qualitat total és un model de gestió que pretén l’excel·lència de l’organització, ubicant el ciutadà en el focus d’atenció, mitjançant la millora contínua amb la implicació de tota l’organització, des de l’equip de govern i l’alta direcció fins als treballadors menys qualificats.
Substitueix el model tradicional de producció i control de qualitat a posteriori per a un funcionament més flexible i àgil de millora.
Dels molts conceptes que inclou, en destacarem els tres següents:
La gestió de la qualitat total és una decisió estratègica i, com a tal, molt exigent pel que fa a la seva implementació, però a un nivell més operatiu poden utilitzar-se moltes tècniques, especialment les d’identificació i anàlisi de problemes, i sobretot aquelles que no demanen dispositius d’anàlisi estadística gaire sofisticats.
A continuació en resumirem algunes de les més conegudes.
Els histogrames són representacions gràfiques molt clares sobre la distribució de certes accions, per veure quines són més freqüents i, per tant, a quines cal prestar més atenció o recursos, o sobre la distribució, per exemple, del temps de resposta davant les sol·licituds X per comparar-lo amb el compromís de qualitat:
El diagrama de Pareto permet identificar, per exemple, quines disfuncions són les causes més habituals d’un problema de servei o quines són les queixes més recurrents de la ciutadania. Sovint, en mostres prou grans, la distribució dels casos tendeix a verificar que el 20% de les causes expliquen el 80% dels problemes.
Dit d’una altra manera, si podem solucionar aquest 20% de disfuncions, millorem en un 80% la nostra qualitat.
Per verificar aquesta proporció, cal fer una recollida rigorosa d’informació durant un temps, per exemple de les queixes sobre un servei X, i categoritzar bé la casuística:
Categoria de queixa | Freqüència | Freqüència acumulada | % acumulat |
Informació incompleta | 45 | 45 | 41% |
Terminis de resposta | 32 | 77 | 69% |
Usabilitat de la web | 13 | 90 | 81% |
Condicions d’accés | 9 | 99 | |
Horari d’atenció | 4 | 103 | |
Manca d’amabilitat | 3 | 106 | |
Taxes | 2 | 108 | |
Burocràcia excessiva | 1 | 109 | |
Informació equivocada | 1 | 110 | |
Informació contradictòria | 1 | 111 | 100% |
new_pdf_page
Kaoru Ishikawa va proposar aquest instrument els anys 50 del segle XX i ha estat profusament utilitzat en els projectes de qualitat total. Les raons que expliquen el seu èxit són:
El mètode consta de tres fases:
El mètode es pot representar gràficament amb el conegut diagrama d’espina de peix:
Un diagrama de flux és una representació gràfica de totes les fases de provisió d’un servei. Aquesta “radiografia” permet recollir informació de possibles disfuncions al llarg de tot el procés per identificar els seus punts crítics, tant en les activitats de cada unitat com en els circuits entre unitats:
El concepte de mapa mental es deu a Toni Buzan i permet analitzar un problema o buscar-hi solucions amb una finalitat similar al diagrama d’Ishikawa, però segons Buzan utilitzant les múltiples capacitats del cervell, i per això la racionalitat del diagrama d’Ishikawa es veu substituïda per un “dibuix” en què les formes, els colors i la creativitat prenen el protagonisme.
El risc és que pensem les solucions a partir d'un problema equivocat, i per tant, la seva eficàcia serà superficial, com quan prenem un antitèrmic per a la febre.
Una cosa són els problemes i una altra els seus símptomes, és a dir les manifestacions que produeixen, de la mateixa manera que una cosa és la grip i una altra la febre. Com que el que percebem dels problemes són, precisament, els seus símptomes, en ocasions actuem amb precipitació i podem considerar que el símptoma és el problema.
Cal tenir en compte, a més, que els mateixos símptomes poden procedir de problemes distints i, a l’inrevés, un problema pot provocar símptomes diferents.
En moltes ocasions, confondre el problema i els símptomes du a solucions que signifiquen simplement capgirar el problema: si està trencat cal arreglar-lo, si és lent cal que vagi més de pressa, si està molest cal tranquil·litzar-lo. Massa fàcil per ser una solució consistent.
Suposem que hem identificat que han augmentat els errors per descoordinació entre diverses unitats en un programa transversal de joventut. Si considerem els errors, per exemple feines duplicades, com el problema, podem pensar que la solució és fer una reunió setmanal en lloc de quinzenal. Però podem considerar que els errors de descoordinació són símptomes del problema real i podem preguntar per què hi ha feines duplicades. La resposta pot ser: “perquè no hi ha canals de comunicació fluids entre les unitats”. I per què no hi ha canals de comunicació? Pregunta la resposta a la qual és: “en realitat, més que no existir canals, el problema és que no s’utilitzen prou”. I per què no s’utilitzen prou? Doncs perquè cada unitat considera que aquella tasca li pertany i, per tant, en realitat no pensa en les altres unitats.
En la majoria dels casos, abans de preguntar-nos el cinquè “per què?”, ja haurem trobat el problema real i podrem començar a pensar com l’hem d’afrontar.
En aquest exemple és evident que amb més reunions no se solucionaria un problema que té més a veure amb la visió de l’equip del projecte i en el rol de cadascú que amb el procés de comunicació.
El mètode més conegut per a la millora mitjançant la revisió dels processos és la reenginyeria de processos de Hammer i Champy(12), que es fonamenta en el principi que una organització ha d’estar revisant els seus processos radicalment i de forma permanent. Si es produeix qualsevol modificació en l’entorn o en les línies estratègiques de l’organització, s’han de revisar els seus processos. És un model de gestió diametralment oposat al de la qualitat total en dos aspectes:
new_pdf_page
En una reenginyeria de processos existeixen les fases següents (Brunet i Vidal, 2004, pàg. 235)(13):
La capacitat d’aprendre és al darrere de tot procés de millora. És obvi que no es pot millorar una tasca o corregir un problema si no disposem del coneixement per fer-ho, i el coneixement és el resultat del procés d’aprenentatge.
Els professionals aprenem des de l’acció, és a dir, des de l’experiència del dia a dia(14). Primer identifiquem alguna cosa que no funciona, després hi reflexionem i construïm una teoria “dialogant” amb la situació. La posada en pràctica d’aquesta teoria és la fase següent. Si aquesta nova manera de fer té èxit, quedarà incorporada a la nostra experiència i tornarà a començar el cicle. Ara bé, aquest procés por ser afavorit per la cultura i el lideratge de l’organització o pot veure’s dificultat, o fins i tot, penalitzat.
Et proposo un exercici de reflexió sobre la teva realitat professional.
En qualsevol organització és important estar oberts a l’aprenentatge, però si parlem de la necessitat de millora contínua, i a més en un entorn d’alta complexitat i incertesa com s’ha comentat abans, l’orientació a l’aprenentatge es converteix en una necessitat.
En efecte, com diu el mateix Donald Schön:
“Nos hemos vuelto cada vez más conscientes de la importancia, para la verdadera práctica, de fenómenos –complejidad, incertidumbre, inestabilidad, carácter único y conflicto de valores– que no encajan con el modelo de racionalidad técnica.” (Schön, 1998, pàg. 47).
En altres paraules, la millora contínua en l’època actual és en realitat un procés d’aprenentatge, en el qual els equips han d’anar acordant quines pràctiques professionals cal canviar i quina és la forma de fer aquelles tasques d’una manera millor.
Plantejar la millora com a procés d’aprenentatge implica reconèixer la complexitat dels problemes i la inviabilitat de les respostes tècniques infal·libles. Implica també escoltar les diferents perspectives i, finalment, acceptar que els plans de millora no deixen de ser hipòtesis de treball que només la realitat ens dirà si són encertades o no.
Però, a més dels processos reactius als problemes identificats, també podem impulsar processos d’aprenentatge, encara que no hi hagi cap problema per solucionar, sinó situacions per millorar. Es tracta, aleshores, de crear espais de diàleg entre els membres de l’equip o entre diversos equips, o fins i tot amb la ciutadania, per reflexionar conjuntament sobre les tres preguntes bàsiques:
Diverses vegades hem repetit que la característica principal de la nostra època és el canvi permanent. Això vol dir que constantment els treballadors públics s’enfronten a situacions noves, i per tant, les bones pràctiques acumulades deixen de ser la resposta i es limiten a ser un coixí d’experiència. És més, en temps de canvi, disposar de molt coneixement acumulat ens porta a una paradoxa, ja que el que és un actiu de l’organització la pot convertir en més rígida i lenta per canviar.
Ens trobem, doncs, davant la necessitat de buscar noves respostes als nous reptes.
No estem parlant de situacions minoritàries o excepcionals, sinó de situacions quotidianes, com la diversitat cultural a les escoles, l’aparició de nous tipus d’usuaris (per exemple, persones de classe mitjana fins a la crisi) dels serveis socials o problemes en els barris per l’excés de turistes.
Com diu Quim Brugué (2005, pàg. 34)(15):
“Ens cal, per tant, pensar com construïm una Administració creativa i inclusiva en les seves respostes als reptes d’una societat cada cop més complexa i diversa.”(16)
Però, igual que succeïa quan en l’apartat anterior parlàvem de la mentalitat per a la millora contínua, no totes les organitzacions estan igual de posicionades per a la innovació. A continuació resumim algunes opinions o creences que poden dificultar o eliminar qualsevol intent innovador:
new_pdf_page
En una investigació recent, els autors han identificat una sèrie de factors que afavoreixen clarament la capacitat innovadora i d’altres que no (da Costa, Páez, Sánchez, Gondim i Rodríguez, 2014)(17):
Factors | Impacte alt | Impacte baix |
Rol professional | Rols complexos, amb autonomia, amb expectatives clares de creativitat | |
Característiques grupals | Interdependència d’objectius | Dimensió gran, diversitat interna, interdependència de tasques |
Processos grupals | Normes i objectius clars, alta cohesió, comunicació interna i externa fluïda, seguretat en cas d’error | |
Clima laboral | Clima emocionalment positiu, suport del treballador, seguretat | Clima específic de creativitat, debat d’idees |
Lideratge | Lideratge general positiu, suport a la creativitat | Lideratge carismàtic i transformacional, lideratge centrat en la creativitat |
Cultura organitzacional | Flexibilitat, acceptació de la incertesa, poca jerarquització, recursos organitzacionals |
A més de tenir clara la situació de l’organització o unitat, el comandament ha de recordar una sèrie d’idees fonamentals sobre la innovació:
new_pdf_page
Per gestionar la innovació, el comandament ha de tenir present que hi ha unes etapes. El procés d’innovació és el següent:
Fase | Objectius | Dificultats |
Estratègia | Definir els àmbits d’innovació i els límits de canvi | Separar la innovació de l’estratègia |
Generació d’idees | Disposar d’un bon nombre d’idees creatives | Fer aflorar la capacitat dels treballadors per pensar creativament |
Anàlisi d’eficàcia, rendibilitat i alineament estratègic | Triar les idees que poden ser implementades | Confondre idees creatives amb idees útils o oportunes |
Projecte d’implementació o prototip |
Dissenyar i implantar els projectes de canvi. En el cas d’innovacions radicals, pot ser prudent fer una prova limitada (prototip) | Oblidar-se de la gestió i confiar massa en la bondat intrínseca de les idees |
Avaluació | Valorar els resultats obtinguts | Oblidar que les idees innovadores no són ni bones ni dolentes: en principi són simplement noves |
“El marge per a la innovació social és particularment ampli en un moment en què moltes institucions comencen a donar mostres de fatiga i molts problemes socials, com la cohesió social, la creació d’ocupació, la decadència dels centres urbans i l’atur juvenil, semblen no respondre a les solucions ortodoxes.” (Comissió Europea, 2011, pàg. 38)
Els darrers anys està emergint amb força el concepte d’innovació social, que es refereix a les respostes que agrupacions de ciutadans plantegen per tal d’afrontar reptes col·lectius.
El concepte d’innovació social:
Les finalitats de la innovació social són molt diverses: cocrear, cofinançar, intercanviar béns i serveis, compartir opinions i votar, compartir coneixements, compartir recursos…(18)
El paper de les administracions locals és impulsar i canalitzar les iniciatives sorgides al municipi.
El benchmarking, literalment traduïble per “avaluació comparativa”, és un procés d’avaluació sistemàtic amb la finalitat d’aprendre de les experiències d’èxit d’altres organitzacions.
Com es diu col·loquialment, es tracta d’aprendre dels millors, és a dir, aprofitar el coneixement d’altres organitzacions, fins i tot de sectors diferents.
L’objectiu és aprendre a partir de l’experiència dels altres, que són més una font d’inspiració que un model per imitar.
El benchmarking no busca copiar les pràctiques dels altres. Tampoc és un procés ràpid i fàcil.
El procés segueix les fases següents:
Aquesta pràctica es pot realitzar per un problema concret abans de decidir el pla d’acció o com a sistema permanent de millora contínua, creant un “observatori” de bones pràctiques en ajuntaments de característiques similars o no tant. Les entitats supramunicipals com les diputacions també poden fer una gran tasca per facilitar l’intercanvi de coneixement.
Com a exemple, i ja que en l’apartat anterior es parlava d’innovació, pots consultar un document de la Diputació de Barcelona en l’àmbit de la promoció econòmica:
Pacte industrial de la Regió Metropolitana de Barcelona i la Diputació de Barcelona (2012): “Iniciatives locals d’impuls a la innovació empresarial”. Disponible aquí.
En els seminaris sobre qualitat o sobre gestió del canvi acostumo a demanar als comandaments assistents quins consideren que són els factors d’èxit que en la seva experiència són al darrere dels projectes que han reeixit. Sense més valor que el purament introductori, hi ha alguns factors que es repeteixen sistemàticament, i recordem que no es pregunta pel que diuen les teories sobre aquestes qüestions, sinó per les experiències reals dels comandaments:
El lector pot revisar si aquesta breu llista coincideix amb la seva experiència, però el que resulta important és que pràcticament tots aquests factors fan referència als processos de lideratge i relacionals, i no tant als aspectes tècnics del projecte, que òbviament són importants també.
Ja fa molt anys que disposem d’experiències en l’aplicació de projectes de qualitat total. Ja a l’inici dels anys 90 del segle passat, el Federal Quality Institut de l’Administració Federal dels Estats Units va editar un manual amb una sèrie de recomanacions per tal de dissenyar i dirigir la implementació de la gestió de qualitat(19):
En una unitat, sense implicar un canvi en la totalitat de l’organització, aquests principis continuen sent vàlids, excepte, lògicament, els aspectes que fan referència a l’estructura organitzativa.
En l’apartat següent ens centrarem en el pla d’acció.
Excepte en petites millores immediates, és recomanable utilitzar el format de projecte per tal de definir el pla d’acció de millora. Gestionar el pla com un projecte aporta una sèrie d’avantatges:
Els aspectes que cal tenir presents a l’hora de definir un projecte són:
El líder del projecte ha de gestionar totes aquestes qüestions, però a més ha d’ocupar-se dels aspectes següents:
Malgrat la gran quantitat de temes esmentats, en situacions d’alta complexitat, aquestes funcions resulten insuficients. Abans ja hem comentat que en aquests casos la millora contínua es converteix en un procés d’aprenentatge en el qual l’avanç del mateix projecte va aclarint les passes següents. En aquest context, com diu Brugué (2005, pàg. 37):
“Necessitem un lideratge mediador que s’exerceixi no des de la cúpula d’una estructura piramidal, sinó des del centre d’una xarxa, però que s’exerceixi.”
Aquest lideratge mediador té a veure amb la necessitat d’integrar expectatives i aportacions molt diverses.
La millora de situacions o problemes complexos implica moltes vegades, més que la millor solució tècnica, la solució més adaptada a les necessitats dels diferents actors implicats.
Res d’estrany si recordem que intentar implementar una millora, encara que tècnicament sigui impecable, en contra de la voluntat de grups socials o teixits associatius del municipi difícilment acabarà reeixint, com veurem en un apartat posterior.
Però això el lideratge de la millora en situacions complexes implica unes funcions una mica diferents, que tenen a veure, sobretot, amb aconseguir un espai d’ordre dins d’un entorn que és incert i en canvi constant:
En qualsevol projecte de millora contínua es produeixen dos processos de canvi en paral·lel:
Diverses vegades hem dit que la millora contínua és una cultura organitzacional. En la mesura que aquesta cultura estigui més integrada en els equips, més fluïda serà la implantació dels projectes, però és obvi que els equips no són homogenis, ni tampoc són estables al llarg del temps, i tenen moments més favorables al canvi que d’altres, i aquest impacte pot provocar respostes molt diverses.
Aquestes respostes tindran, a més, un component racional (el grau d’acord amb el canvi des del punt de vista professional i tècnic), però també emocional.
No és el mateix una reacció de ràbia d’una persona que veu perjudicada la seva feina, o fins i tot veu injusta la nova situació en comparació amb altres companys o unitats, que una de tristesa per la pèrdua d’una situació anterior que moltes vegades s’acaba idealitzant o una d’inseguretat per una nova responsabilitat que connecta la persona amb els dubtes sobre la seva capacitat d’assumir amb èxit les noves responsabilitats.
Aquestes respostes emocionals són al darrere de les resistències, que poden dificultar un procés de millora per més que la seva importància resulti òbvia des d’un punt de vista racional. Com s’han de gestionar les resistències serà el tema de l’apartat següent, però abans comentarem quins aspectes pot gestionar el comandament per tal de millorar les probabilitats de vinculació del seu equip amb el projecte de millora(20).
Per poder vincular-se a un projecte, un professional necessita:
Dit d’una altra manera, un comandament necessita, i per tant això és el que ha de gestionar, que els membres del seu equip tinguin sentiment de pertinença, se sentin valorats en el grup, tinguin una percepció de la millora com a oportunitat i repte (cosa que implica un cert equilibri entre el desafiament i les capacitats i recursos), siguin conscients de la seva vàlua i rebin reconeixement per les seves aportacions.
Una resistència és una actitud o un comportament que dificulta a la persona la implicació, encara que sigui crítica, en el projecte de millora.
En la gestió de les resistències, cal comprendre’n el significat sense entrar en judicis.
També es important distingir entre les resistències:
És important passar les passives a actives i, un cop explicitades, mirar de comprendre-les.
Per aconseguir-ho, haurem de saber on és la dificultat:
new_pdf_page
Aquesta informació configura un mapa de les resistències (individuals, grupals), i a partir d’aquest mapa es poden plantejar plans d’acció específics per tal de convidar aquestes persones a vincular-se al projecte.
La vinculació per simple obediència a una ordre no garanteix la implicació, i en tot cas segur que no comporta l’aportació creativa del professional.
Un stakeholder, expressió anglesa de difícil traducció, és qualsevol persona o grup que es veu afectat per la millora, té alguna expectativa sobre ella o pot incidir, a favor o posant pals a les rodes, en el projecte de millora.
La gestió dels stakeholders és un dels exemples més clars del que abans dèiem lideratge mediador.
Qualsevol millora d’una certa ambició tindrà repercussions fora de la unitat impulsora, i per tant serà recomanable fer una bona gestió dels actors implicats per reduir les resistències que haurem de gestionar més endavant.
El procés de gestió dels stakeholders és el següent:
Gràficament aquest procés es resumeix en dues figures:
Stakeholder | Les nostres necessitats | Les seves expectatives | Pla d’acció |
A | |||
B | |||
C | |||
D |
Graella dels stakeholders.
Benchmarking: Sistema pautat d’identificació de les organitzacions excel•lents en alguns àmbits i d’aprenentatge a partir de la seves bones pràctiques.
Cadena de servei intern: Procés, format per les interaccions entre les diferents fases de servucció d’un servei, en el qual es consideren les relacions internes com a relacions entre proveïdors i clients per tal de millorar la qualitat interna del servei entre unitats.
Carta de serveis: Document en què un ajuntament o àrea explicita públicament els serveis que presta, les condicions d’accés i els compromisos de qualitat.
Complexitat: En la seva aplicació al món de la gestió de les organitzacions, es refereix a aquelles situacions o aquells problemes en els quals hi ha moltes variables en interacció mútua en joc, en canvi permanent, amb alts nivells d’incertesa, i que demanen un mirada més sistèmica que analítica per a la seva comprensió.
Creativitat: Procés psicològic que, mitjançant el canvi de perspectiva o la combinació d’elements existents, produeix un mirada diferent de les que existien fins aleshores.
DAFO: Acrònim de debilitats, amenaces, fortaleses i oportunitats que fa referència a un mètode de planificació estratègica utilitzat des dels anys 60 del segle passat.
Gestió de projectes: Mètode de gestió amb un límit temporal que permet integrar i planificar una sèrie d’accions al llarg del temps. Habitualment és utilitzat per a la implementació de millores o innovacions abans d’integrar-les en la gestió ordinària.
Gestió de la qualitat total (TQM): Mètode de gestió que tracta la qualitat com a objectiu estratègic prioritari i la considera una responsabilitat de tots els membres de l’organització.
Indicador: Variable la mesura de la qual dóna informació rellevant sobre una realitat i fonamenta la presa de decisions.
Innovació: Implementació de nous serveis o formes de proveir-los que aporten més valor als usuaris.
Kaizen: Terme japonès de difícil traducció que podem equiparar a cultura de la millora contínua.
Moment de la veritat: Qualsevol moment en què un usuari del servei pot avaluar-lo.
Organització que aprèn (o organització intel·ligent): Organització flexible que es caracteritza per la seva capacitat de qüestionar permanentment els seus serveis i els seus processos de funcionament per tal d’adaptar-se amb agilitat als canvis del seu entorn.
Reenginyeria de processos: Mètode de revisió sistemàtica dels processos interns d’una organització.
Servucció: Procés de producció d’un servei que, a diferència dels processos industrials, es realitza en part a la vista de l’usuari i en interacció amb ell.
Stakeholder: Persona o grup que és un actor implicat en un projecte i que es veu afectat per les decisions que aquest comporti.
BIBLIOGRAFIA:
Llibres generals sobre qualitat i millora contínua:
Llibres amb especial atenció al sector públic:
Llibres sobre creativitat i innovació:
new_pdf_page
Llibres sobre gestió del canvi i gestió de projectes:
WEBGRAFIA:
(1) Un estudi en profunditat dels nous reptes es pot consultar a Comisión Europea, Dirección General de Política Regional (2011): Ciudades del mañana. Retos, visiones y caminos a seguir. Brussel·les, Unió Europea. Disponible aquí.
(2) Parés, M.; Castellà, C. i Subirats, J. (2014): Nous lideratges en moments de canvi. Reflexions sobre lideratge i transformació social. Barcelona, Fundació Jaume Bofill.
(3) Per ampliar el concepte de kaizen podeu consultar Suárez-Barraza i Miguel-Dávila (2008): “Encontrando al kaizen. Un análisis teórico de la mejora continua”. Pecvnia, núm. 7. Disponible aquí.
(4) Ríos Sorid, A. (2009): “Gestión de la calidad y mejora continua en la administración pública”. Actualidad gubernamental, núm. 11. Disponible aquí.
(5) Martín Casilla, J. I. (2006). Guías de apoyo a la calidad en la gestión pública local. La gestión por procesos en la administración local. Orientación al servicio público de la ciudadanía. Madrid, Ministerio de Administraciones Públicas. Disponible aquí.
(6) Domínguez Serrano, M. (2004): “Calidad total y administración pública”. Auditoría pública, núm. 32. Disponible aquí.
(7) La tendència a la col·laboració fa anys que va prenent força també en el sector privat. Poden consultar-se nombroses experiències a Tapscott i Williams (2009): Wikinomics. La nueva economía de las multitudes inteligentes. Barcelona, Paidós. Disponible aquí.
(8) D. Scott (1992): La satisfacción del cliente. México, Granica.
(9) Per ampliar la informació sobre indicadors, podeu consultar entre altres:
(10) R.S. Kaplan, D.P. Norton (2009): El Cuadro de Mando Integral (Balanced Scorecard). Barcelona, Gestión 2000. Es pot consultar un resum a Kaplan (2010): Conceptual Foundations of the Balanced Scorecard. Disponible aquí.
new_pdf_page
(11) Vegeu la web. Convé diferenciar l’EFQM, que és un mètode de gestió de qualitat, de les normes ISO de l’Organització Internacional per a l’Estandardització, que si bé també té efectes sobre la qualitat, és fonamentalment un sistema de certificació i no implica una cultura de millora permanent, sinó més aviat d’estandardització dels processos.
(12) Hammer i Champy (1994): Reingeniería de la empresa. Barcelona, Perramón. Podríem incloure en aquest apartat altres mètodes, com el mètode Lean, desenvolupat a l’empresa Toyota, que diferencia els procesos i les tasques que aporten valor al client dels que són “deixalles” i han de ser eliminats.
(13) Brunet Icart, I.; Vidal Suñé, A. (2004): Empresa y recursos organizativos. Madrid, Pirámide.
(14) Sobre el tema de l’aprenentatge dels professionals, continua sent bàsic un llibre clàssic: Schön, D. (1998): El profesional reflexivo. Barcelona, Paidós. I sobre l’aprenentatge de les organitzacions, un altre clàssic: Argyris, C. (1999): Conocimiento para la acción. Barcelona, Granica.
(15) Brugué, Q. (coord.) (2005): Democratitzar l’Administració. Lideratge i institucions públiques deliberatives. Barcelona, Editorial Mediterrània, Fundació Catalunya Segle XXI.
(16) No incidirem aquí en les diferents tècniques de creativitat. A la bibliografia final hi trobareu algunes referències. Com a simple exemple, podeu consultar aquest enllaç.
(17) Da Costa, Páez, Sánchez, Gondim i Rodríguez (2014): “Factores favorables a la innovación en las organizaciones”. Journal of Work and Organizational Psychology, 30:2.
(18) Mariona Luis Tomás: Innovació social: el perquè d’un fenomen emergent. Oikonomics, núm. 3 (pàg. 96–103), maig de 2015.
(19) Echevarría, K.; Losada, C. (1993): Institucions i mètodes per millorar el funcionament de l’Administració pública. Barcelona, Generalitat de Catalunya, Comitè assessor per a l’estudi de l’organització de l’Administració.
(20) Aquest és un mètode creat per l’autor a partir de la tècnica d’encouragement (encoratjament) de Bettner i Lew, d’afrontament dels reptes de la vida.