[Ciutadania 365] Seguretat ciutadana

La paraula “seguretat” s’empra en tantes accepcions que ha perdut una mica el seu significat i cal col·locar un nom o un adjectiu al darrere per concretar a quina seguretat ens referim. Hi ha moltes seguretats, així es parla de seguretat ciutadana i de seguretat pública per diferenciar-la de la seguretat privada, però també sentim sovint a parlar, des del vessant territorial, de la seguretat nacional, local, o de l’estat, i des del punt de vista de la mobilitat, la seguretat pot ser aèria i aeroportuària, marítima i portuària, viària o ferroviària, entre d’altres. En els diferents sectors productius, també fan servir el mot seguretat, i així es diferencia entre seguretat informàtica o ciberseguretat, seguretat lògica, industrial, alimentària, farmacèutica, jurídica, bancària, etc. A més, si s’afegeix l’expressió “de seguretat” com a locatiu, es parla de:

• Un mecanisme que assegura el seu funcionament: cinturó, casc, distància, llum, mesura, mascareta, taps, vàlvula, etc.
• Una administració o funcionari que hi pertany, o d’un cos o d’un agent que hi pertany.

En definitiva, hi ha moltíssimes seguretats i, per tant, cal precisar el terme si no es vol córrer el risc que, mentre unes persones interpreten la seguretat d’una manera, els seus interlocutors entenguin una altra cosa.

Segons la Constitució espanyola, la seguretat és un dret fonamental:

La noció de seguretat a la qual es refereix l’article 17.1 de la CE ha de ser entesa com l’expectativa jurídica que té el ciutadà que els seus drets fonamentals i, de manera especial, la seva llibertat, podran ser exercitats en les condicions materials adequades, la qual cosa constitueix un complement i no una limitació dels drets fonamentals i les llibertats públiques. La seguretat no és un valor en si mateixa ni un dret fonamental, sinó un estat de coses que permet la garantia dels drets, un valor instrumental, en definitiva. Quan la seguretat es considera com una finalitat en si mateixa es converteix justament en el contrari, atès que no hi ha res pitjor que la seguretat que procedeix dels poders públics quan aquests obliden que la seva tasca constitucional és, precisament, assegurar la llibertat. Se cita, amb aquest propòsit, l’informe del Consell General del Poder Judicial a l’Avantprojecte de la LOPSC, de 20 de desembre de 1990, en el qual es recordava que la seguretat regulada a l’avantprojecte no era citada en l’article 17.1 de la CE, sinó la seguretat material col·lectiva, que no és un dret fonamental i que no pot limitar la llibertat individual de la mateixa manera que un dret fonamental en limita un altre.

La Constitució, en tractar la seguretat, es refereix a la missió de les forces i cossos de seguretat sota la dependència del govern, que consisteix a garantir la seguretat ciutadana. Sense seguretat no hi ha llibertat i, en aquesta tasca de garantir la seguretat ciutadana, les forces policials tenen un paper essencial i cabdal.

La protecció de la seguretat ciutadana va ser regulada per primer cop a Espanya per la Llei orgànica 1/1992, de 21 de febrer, de protecció de la seguretat ciutadana; i posteriorment va ser modificada per la Llei orgànica 4/2015, de 30 de març (LOPSC). És una activitat dirigida fonamentalment a la protecció de persones i béns, i al manteniment de la tranquil·litat dels ciutadans. L’article 1, de la LOPSC, afirma que “la seguretat ciutadana és un requisit indispensable per al ple exercici dels drets fonamentals i les llibertats públiques, i la seva salvaguarda, com a bé jurídic de caràcter col·lectiu, és funció de l’Estat, amb subjecció a la Constitució i a les lleis”.

D’acord amb el que disposa la Llei 36/2015 de 28 de setembre, de seguretat nacional, aquesta s'entén com l'acció de l'Estat orientada a protegir la llibertat, els drets i el benestar dels seus ciutadans, garantint la defensa d'Espanya i els seus principis i valors constitucionals, a més de contribuir conjuntament amb els nostres socis i aliats a la seguretat internacional en compliment dels compromisos adquirits. La llei fixa una sèrie d’obligacions per a les administracions públiques —per a totes—, especialment les d’intercanviar informació en relació amb els sistemes de vigilància davant de riscos i amenaces, i determina que cal assegurar la disponibilitat dels serveis essencials i la garantia dels recursos energètics.

Pel que fa a les autoritats locals, remet a la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local i la resta de normativa que els és d’aplicació.

Segons l’article 25.2 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local, el municipi exerceix una sèrie de competències com a pròpies, en els termes de la legislació de l'Estat i de les comunitats autònomes, i algunes d’aquestes competències estan molt lligades a la seguretat. Se'n poden esmentar, per exemple, les següents:

• Protecció del patrimoni històric.
• Protecció contra la contaminació acústica, lumínica i atmosfèrica en les zones urbanes.
• Policia local, protecció civil, prevenció i extinció d'incendis.
• Trànsit, estacionament de vehicles i mobilitat.
• Protecció de la salubritat pública.
• Vigilància dels edificis de titularitat local destinats a centres públics d'educació infantil, d'educació primària o d'educació especial.
• Actuacions contra la violència de gènere.

La policia local és el cos amb competències, funcions i serveis relatius a la policia i la seguretat ciutadana que depenen dels municipis. Està regulada a la Llei Orgànica 2/1986, de 13 de març, de Forces i Cossos de Seguretat (LOFCS) i a la Llei 16/1991, de 10 de juliol, de Policies Locals de Catalunya. En l’exercici de les seves funcions, els membres del cos de policia local gaudeixen, a tots els efectes legals, de la condició d’agents de l’autoritat.

Poden disposar de serveis de policia local els municipis amb més de 10.000 habitants. Cal tenir actualitzades les dades personals i professionals dels membres que la componen i s’han d’inscriure en el Registre de les Policies Locals de Catalunya ubicat en el Departament d’Interior de la Generalitat de Catalunya.

La policia local és un institut armat, els seus membres han de dur l’armament reglamentari i han de disposar d’altres mitjans tècnics i operatius necessaris per al compliment de les seves funcions, de naturalesa civil. No és un cos militar i en conseqüència no està sotmès a la normativa militar, però té una estructura i una organització jerarquitzada i, per tant, els seus membres estan subjectes a la subordinació dels seus caps.

La policia local està comandada per l’alcalde, que acostuma a delegar un regidor. El cap del cos de la policia local és el membre de la plantilla de més graduació i correspon a l’alcalde nomenar-lo d’acord amb els principis d’objectivitat, mèrit, capacitat i igualtat d’oportunitats.

Els agents de policia local estan obligats a dur l’uniforme reglamentari, que només pot ser utilitzat per al compliment del servei (l’alcalde pot autoritzar que determinats serveis es prestin sense l’uniforme).

Les seves actuacions es limiten al terme municipal excepte en situacions d’emergència i requeriment de les autoritats competents. A més, el Departament d’Interior pot autoritzar acords de col·laboració de serveis als cossos de policia local fora del terme municipal, per exemple: quan dos o més municipis limítrofs pertanyen a una mateixa comunitat autònoma i no disposen separadament de recursos suficients per a la prestació de servei de policia local, es poden associar per executar les funcions assignades a les policies locals.

És competència de la policia local:

• Protegir les autoritats de les corporacions locals i vigilar o custodiar els seus edificis i instal·lacions.
• Ordenar, senyalitzar i dirigir el trànsit en el nucli urbà, d’acord amb el que estableixen les normes de circulació.
• Instruir atestats per accidents de circulació dins del nucli urbà.
• Fer funcions de policia administrativa, pel que fa a ordenances, bans i altres disposicions municipals dins de l’àmbit de la seva competència.
• Participar en les funcions de policia judicial, en la forma establerta en l’article 29.2 d’aquesta Llei.
• Prestació d’auxili en casos d’accident, catàstrofe o calamitat pública, participant, en la forma prevista en les lleis, en l’execució dels plans de protecció civil.
• Efectuar diligències de prevenció i totes les actuacions que tendeixin a evitar la comissió d’actes delictius en el marc de col·laboració establert en les juntes de seguretat.
• Vigilar els espais públics i col·laborar amb les forces i cossos de seguretat de l’Estat i amb la policia de les comunitats autònomes en la protecció de les manifestacions i el manteniment de l’ordre en grans concentracions humanes, quan hi siguin requerides.
• Cooperar en la resolució dels conflictes privats, quan hi sigui requerida.

Catalunya disposa d’un cos policial propi: el cos de Mossos d’Esquadra (PGME). Aquesta policia va ser creada el 1983 (Llei 19/1983, de 14 de juliol) amb els primers mossos que ja feien servei de vigilància i custòdia al Palau de la Generalitat. És una policia integral que treballa a tot el territori i, per tant, pot actuar en tots els municipis catalans.

La seva estructura territorial és:

Com a policia ordinària i integral, el PGME exerceix les funcions que l’ordenament jurídic atribueix a les forces i els cossos de seguretat, i, en concret: policia de seguretat ciutadana, policia administrativa, policia judicial, conflictes privats, cooperació i totes aquelles que li siguin transferides o delegades pel procediment establert (l’art. 150.2 de la Constitució).

Pel que fa a la seguretat ciutadana, té les funcions de:

• Protegir les persones i els béns.
• Mantenir l’ordre públic.
• Vigilar i protegir persones, òrgans, edificis, establiments i dependències de la Generalitat, i garantir el funcionament normal de les instal·lacions i la seguretat dels usuaris dels serveis.
• Vigilar els espais públics.
• Protegir les manifestacions i mantenir l’ordre en grans concentracions humanes.
• Prestar auxili en casos d’accident, catàstrofe o calamitat pública, i participar en l’execució dels plans de protecció civil.
• Prestar auxili en les actuacions en matèria de salvament, si hi és requerida.
• Complir, dins les competències de la Generalitat, les funcions de protecció de la seguretat ciutadana atribuïdes a forces i cossos de seguretat per la Llei orgànica 1/1992.
• Prevenir actes delictius.

Pel que fa a l’actuació administrativa, té les funcions de:

• Vetllar pel compliment de les lleis aprovades pel Parlament de Catalunya i de les disposicions i ordres singulars dictades pels altres òrgans de la Generalitat.
• Inspeccionar les activitats sotmeses a l’ordenació o la disciplina de la Generalitat, i denunciar-ne tota activitat il·lícita.
• Emprar la coacció amb vista a l’execució forçosa dels actes o les disposicions dels òrgans de la Generalitat.
• Vetllar pel compliment de les lleis i les altres disposicions de l’Estat aplicables a Catalunya i garantir el funcionament dels serveis públics essencials.
• Vetllar pel compliment de la normativa sobre medi ambient, recursos hidràulics i riquesa cinegètica, piscícola, forestal i tota la relacionada amb la conservació de la natura.
• Vetllar pel compliment de la normativa sobre el patrimoni cultural català, pel que fa a la salvaguarda i la protecció, i per tal d’evitar-ne l’espoli o la destrucció.
• Col·laborar amb les policies locals i amb les forces i els cossos de seguretat de l’Estat en la recollida, el tractament i la comunicació recíproca d’informació d’interès policial.
• Vigilar, inspeccionar i controlar les empreses de seguretat privada, els seus serveis i actuacions, i els mitjans i el personal a càrrec seu, en els termes establerts per la legislació vigent.

Pel que fa a la cooperació, ha de col·laborar amb les policies locals:

• Donar suport tècnic i operatiu a les policies locals quan aquestes no puguin assumir plenament un servei, per raó del seu volum o de l’especialització.
• Exercir, a més de les funcions assenyalades en aquest article, les pròpies de les policies locals en els municipis que no en disposin.
• La Generalitat i les corporacions locals han de subscriure els convenis de cooperació corresponents, en què s’han de definir, en tot cas, els objectius, els recursos, el finançament, l’organització i les obligacions i facultats respectives.

Li corresponen, a més, funcions de policia judicial d’acord amb la llei, sens perjudici de les que corresponen a les policies locals. Aquestes funcions són acomplertes per mitjà dels serveis ordinaris del cos o per mitjà de les seves unitats orgàniques de policia judicial, a iniciativa pròpia o a requeriment de les autoritats judicials o del ministeri fiscal.

Les administracions públiques han de coordinar-se i prestar-se auxili mutu. L’Administració local i les altres administracions públiques han d'ajustar les seves relacions recíproques als deures d’informació mútua, col·laboració, coordinació i respecte als àmbits competencials respectius. Així, les entitats locals i la Generalitat, en les seves competències en seguretat pública, també han de coordinar les seves actuacions i han de col·laborar en l’exercici de les seves funcions.

El Parlament de Catalunya va establir un procediment de coordinació (Llei 4/2003, de 7 d’abril, d’Ordenació del sistema de seguretat pública de Catalunya, LOSSPC). S’estableix que en els municipis que tinguin policia local hi ha d'haver una Junta Local de Seguretat (JLS), com a òrgan col·legiat de col·laboració i coordinació general dels diversos cossos de policia i altres serveis de seguretat que operen en el territori, i de participació ciutadana.

Els acords de la JLS s'han de prendre per unanimitat i tenen caràcter executiu. Entre altres funcions li correspon elaborar i aprovar el pla de seguretat local i els plans d'actuació específics de l'àmbit, i fer-ne el seguiment i l'avaluació mitjançant un informe anual. Els plans i els informes s'han de trametre al ple de l'ajuntament i al conseller del departament amb competències en matèria de seguretat pública.

La Junta Local de Seguretat està integrada per:

• L'alcalde, que la presideix, amb veu i vot, i els vocals permanents següents, també amb veu i vot.
• El delegat territorial del govern.
• El regidor delegat en matèria de seguretat ciutadana.
• El cap de la comissaria de la PGME del municipi o, si no, el cap de l'àrea bàsica policial o el comandament que es designi.
• El cap de la policia local o el comandament que es designi en els termes fixats per reglament.
• Si així ho acorda l'Administració de l'Estat, són també vocals de les juntes locals de seguretat, en l'àmbit de llurs competències, els caps de la Guàrdia Civil i del Cos Nacional de Policia que tinguin responsabilitats funcionals en el municipi.
• Quan ho requereixin els assumptes per tractar, han d'assistir també a la reunió de la JLS, amb veu però sense vot, representants de la judicatura i de la fiscalia, si així ho acorda l'Administració de l'Estat.
• Poden ser convidats, amb veu però sense vot, associacions i entitats veïnals i ciutadanes del municipi, si estan afectades pels assumptes per tractar. Poden ser cridades a comparèixer davant la JLS els responsables dels serveis de seguretat privada que actuïn en el municipi. Si els assumptes per tractar ho requereixen, el president o els vocals poden assistir a les sessions de la JLS acompanyats dels tècnics i, especialment, dels responsables dels serveis d'emergències, dels serveis socials, de trànsit i seguretat viària, i de joc i espectacles, amb veu però sense vot.
• L'alcalde pot delegar excepcionalment la presidència de les sessions de la JLS al regidor de seguretat ciutadana.

Les JLS han de crear una mesa de coordinació operativa (MCO) com a òrgan permanent i estable de coordinació i de cooperació dels diversos cossos i serveis de seguretat al municipi. Ha d'estar integrada pels caps de la PGME i de la policia local, que són membres de la JLS i, si escau, pels altres comandaments de policia o de seguretat que determini la JLS.

Els caps de policia que són membres de la mesa poden ser assistits pels funcionaris i els tècnics que calgui per raó de les actuacions que s'han de portar a terme.

Les funcions de la mesa són:

• Executar els acords de la JLS, en els termes establerts per la Junta mateixa.
• Assegurar l'intercanvi d'informació entre els cossos i els serveis de seguretat que actuen en el municipi.
• Assegurar la coordinació operativa de les actuacions dels diversos cossos i serveis de seguretat al municipi, i la dels recursos en matèria de seguretat presents al municipi.
• Elaborar propostes de plans de seguretat i de coordinació de serveis de seguretat, i presentar-los a la JLS perquè, si escau, els aprovi.
• Elevar a la JLS les propostes que cregui convenients a l'efecte de millorar la col·laboració entre els diversos cossos i serveis de seguretat, i la seva eficàcia i eficiència.
• La resta de funcions que li siguin encomanades per la JLS i la normativa vigent.

Les JLS estan obligades a elaborar el pla de seguretat local del municipi.

El pla de seguretat local ha d’aprovar-lo la JLS, que n'ha d'informar el ple de l’ajuntament i al Departament d’Interior de la Generalitat de Catalunya.

Per elaborar-lo, cal seguir els criteris establerts pel Departament d’Interior en la Guia per a l’elaboració de plans locals de seguretat de 2013. Consta de tres fases:

• Diagnosi.
• Definició d’objectius i disseny d’activitats.
• Seguiment i avaluació.

Es poden contractar especialistes o assessors per dinamitzar els debats i prendre notes per després estructurar correctament el document. La Diputació de Barcelona atorga una subvenció anual als ajuntaments per tal de fomentar la redacció i la implantació de l'eina de planificació que suposa el pla.

A l'Estat espanyol hi ha dos cossos policials que depenen del govern de l’Estat: el Cos Nacional de Policia (CNP) i la Guàrdia Civil (GC). La llei els reconeix concretament com a forces i cossos de seguretat de l'Estat (FCSE). Exerceixen totes les competències que té l'Estat en matèria de seguretat en el territori de les comunitats autònomes. S'encarreguen de la seguretat ciutadana, l’ordre públic, la regulació de vigilància i el control de trànsit, la investigació criminal, etc.

Els cossos policials dependents del govern de l'Estat tenen la missió de protegir el lliure exercici dels drets i llibertats i garantir la seguretat ciutadana. Les seves funcions són:

• Vetllar pel compliment de les lleis i disposicions generals, executant les ordres que rebin de les autoritats, en l'àmbit de les seves competències respectives.
• Auxiliar i protegir les persones i assegurar la conservació i custòdia dels béns que es trobin en situació de perill per qualsevol causa.
• Vigilar i protegir els edificis i instal·lacions públics que ho requereixin.
• Vetllar per la protecció i la seguretat d’autoritats i persones destacades.
• Mantenir i restablir, si escau, l'ordre i la seguretat ciutadana.
• Prevenir la comissió d'actes delictius.
• Investigar delictes per descobrir i detenir els presumptes culpables, assegurar els instruments, efectes i proves del delicte, posar-los a disposició del jutge o el tribunal competent i elaborar els informes tècnics i pericials procedents.
• Captar, rebre i analitzar dades que tinguin interès per a l'ordre i la seguretat públics, i estudiar, planificar i executar els mètodes i les tècniques de prevenció de la delinqüència.
• Col·laborar amb els serveis de protecció civil en els casos de risc greu, catàstrofe o calamitat pública, en els termes que estableix la legislació de protecció civil.
• Correspon al CNP exercitar aquestes funcions a les capitals de província i els termes municipals i nuclis urbans que el govern determini. La GC les exercirà a la resta del territori nacional i en el seu marc territorial.

El Cos Nacional de Policia a Catalunya té les competències següents:

• L'expedició del document nacional d'identitat i del passaport.
• El control d'entrada i sortida del territori nacional d'espanyols i estrangers.
• Les previstes en la legislació sobre estrangeria, refugi i asil, extradició, expulsió, emigració i immigració.
• La vigilància i inspecció de l'acompliment de la normativa en matèria de joc.
• La investigació i persecució dels delictes relacionats amb la droga.
• La col·laboració i prestació d'auxili a les policies d'altres països, d'acord amb el que estableixen els tractats o acords internacionals sobre les lleis, sota la direcció superior del ministre d’Interior.
• El control de les entitats i els serveis privats de seguretat, i la vigilància i investigació del seu personal, mitjans i actuacions.
• Aquelles altres que li atribueixi la legislació vigent.

La Guàrdia Civil a Catalunya té les competències següents:

• Les derivades de la legislació vigent sobre armes i explosius.
• El resguard fiscal de l'Estat i les actuacions encaminades a evitar i perseguir el contraban.
• La vigilància del trànsit i el transport en les vies públiques interurbanes.
• La custòdia de vies de comunicació terrestre, costes, fronteres, ports, aeroports i centres i instal·lacions que pel seu interès ho requereixin.
• Vetllar pel compliment de les disposicions que tendeixin a la conservació de la natura i el medi ambient, els recursos hidràulics, així com la riquesa cinegètica, piscícola, forestal i de qualsevol altra índole relacionada amb la natura.
• La conducció interurbana de presos i detinguts.
• Aquelles altres que li atribueixi la legislació vigent.

A l’Estat espanyol el model de policia judicial està constitucionalitzat, la qual cosa vol dir que l’article 126 de la Constitució espanyola de 1978 recull quines són les funcions de la policia judicial. La policia judicial està regulada en diverses normes i en totes es deixa clar que els caps d'aquesta policia judicial són jutges i fiscals.

Així, tant el CNP com la GC tenen unitats específiques de policia judicial. Les policies autonòmiques, sense tenir unitats que s'anomenin de policia judicial, de facto, tenen unitats que treballen directament a les ordres de jutges i fiscals amb un caràcter d’exclusivitat. Les policies locals tampoc tenen unitats de policia judicial, però sí funcionaris que treballen directament a les ordres de jutges i fiscals amb caràcter de quasi exclusivitat i que executen diàriament la funció de policia judicial.

La policia local ha d’instruir atestats per accidents de trànsit que s’envien als jutjats corresponents i han de fer les diligències de prevenció que també s’adrecen específicament a jutges i fiscals. De fet, els policies locals poden exercir dues funcions: una de policia dependent de l’ajuntament i, per tant, de l’alcalde o regidor, i l'altra de policia judicial, si el jutge li encomana alguna actuació específica, circumstància aquesta en què l'alcalde o el regidor no poden impedir que aquest agent treballi a les ordres del jutge o fiscal.

Capell, J. M. (2019) Soc regidor de seguretat ciutadana, i ara què? Les principals 150 preguntes. ACM. Escola d'Electes. Càtedra Part de la Riba. UAB