La definición de cooperación descentralizada ha ido evolucionando y modificándose en las últimas décadas, pero no ha logrado un consenso por parte de los diferentes actores implicados en su desarrollo. En este módulo se pretende delimitarla con una propuesta propia y una nomenclatura única para poder manejarse en el conjunto de este curso.

Esta propuesta conceptual sobre cooperación descentralizada ha ido evolucionando adquiriendo valor y legitimidad y se ha ido a adaptando a los retos que plantea el contexto actual y las agendas globales. La base de la propuesta sobre cooperación descentralizada parte de un cambio de paradigma sobre la cooperación que aporta la propia naturaleza de sus actores, los gobiernos locales y que permite ofrecer una mirada mucho más igualitaria, horizontal y simétrica, alejándose del paradigma de lucha contra la pobreza y la asimetría del modelo asistencial Norte-Sur y donante-receptor.

Asimismo, se muestran las limitaciones legales e institucionales que aún existen en la mayoría de países europeos y latinoamericanos y que todavía plantea una cierta inseguridad jurídica que hay que solventar.

Los marcos institucionales ayudan muchas veces a concretar e incluso a estimular las acciones locales y el abanico de posibilidades que se abre ante ellos es muy amplio. Sin embargo, a menudo todavía existe una brecha entre la teoría y la práctica, y suele ocurrir que algunas actividades de cooperación descentralizada no forman parte de una estrategia política coherente con el modelo de ciudad y su plan de gobierno, que incluya además una mirada territorial.

Los desafíos globales a los que habrá que hacer frente en un futuro próximo marcan sin duda la agenda internacional de todos los países y también de la cooperación descentralizada que se lleva a cabo desde los gobiernos locales y regionales.

La cooperación descentralizada es una de las formas de cooperación al desarrollo que actualmente cuenta con mayor actividad y dinamismo. Durante los últimos años, ha evolucionado tanto en número de actuaciones, actores implicados y en la diversidad de las modalidades. Ha adquirido un reconocimiento y una legitimidad cada vez mayor en el sistema de cooperación internacional y en algunas de las principales agendas globales.

El término “cooperación descentralizada” es empleado de manera cotidiana en el ámbito de la cooperación al desarrollo y de la acción internacional de los gobiernos locales. Sin embargo, todavía no existe una definición plenamente aceptada por el conjunto de actores: organismos internacionales, gobiernos centrales, gobiernos locales y regionales, actores no gubernamentales, academia, expertos y otros operadores del sistema internacional.

De hecho, se da la paradoja que cuando estos actores se disponen a debatir al respecto, pueden llegar a la conclusión de que están hablando de fenómenos diferentes. Esto se refleja en las distintas definiciones que han ido surgiendo, que difieren en función de los elementos que definan el concepto (actores y liderazgos, ámbito de actuación, grado de articulación con el gobierno central, tipo de relación…). Ello ha generado ambigüedades y confusiones en la utilización de los términos y dificultades en la identificación y análisis de las prácticas de cooperación descentralizada.

El objetivo de este primer apartado es presentar las diferentes concepciones que hay sobre la cooperación descentralizada, determinar sus trazos diferenciadores y proponer una definición que será la que se siga en el conjunto de este curso.

En función del objetivo de este apartado, primero se propone un recorrido sobre las definiciones de algunas de las instituciones con mayor relevancia en el sector.

La primera será la Unión Europea, por ser la primera institución en reconocer a los actores locales como actores de desarrollo y por lo tanto, de legitimar su actuación propia en el campo de la cooperación. Se distinguen distintas fases por las que la UE ha pasado con respecto a este tema para determinar en qué momento está con respecto a la cooperación descentralizada.

Ante la definición y el concepto descrito por la Unión Europea, algunos países han aportado su propia definición de cooperación descentralizada.

Diversos organismos internacionales aportan la propia definición de cooperación descentralizada desde su propio punto de vista.

Analizando las anteriores definiciones de cooperación descentralizada, los rasgos fundamentales que las caracterizan y/o diferencian pueden agruparse en relación con tres aspectos: los actores, la lógica de la relación y los ámbitos de actuación.

Se trata de definir si se refiere únicamente a gobiernos locales y regionales o a todas aquellas organizaciones públicas y privadas que no sean gobiernos centrales.

En relación a la lógica de relación entre los actores

Cabe recordar que las primeras expresiones de cooperación al desarrollo se basaban en una lógica unidireccional y asistencial, donde la transferencia de recursos era el instrumento predominante. Algunas definiciones de cooperación descentralizadas (como la del CAD) parecen asentarse en este tipo de relación.

Las nuevas tendencias de la cooperación al desarrollo se alejan del paradigma clásico de ayuda (de relaciones asistenciales y asimétricas entre el “donante” y el “receptor”) para proponer un enfoque de la cooperación asentado en relaciones horizontales entre socios. A estas modalidades responden las concepciones de cooperación descentralizada (CGLU, Consejo Europeo y PNUD) que enfatizan la relación entre homólogos, y en la construcción de relaciones de partenariado horizontales para el intercambio de experiencias y el aprendizaje entre pares.

En relación a los ámbitos de actuación

Algunas definiciones, como la clásica del CAD, consideran a la cooperación descentralizada como una de las fuentes de la AOD, junto con los estados y los organismos internacionales. Estas concepciones no otorgan una especificidad temática a la cooperación descentralizada, ni sugiere un valor añadido en comparación con otros tipos de cooperación.

Por el contrario, otras aproximaciones conceptuales, como las mencionadas anteriormente del PNUD, CGLU, Colombia y el Consejo Europeo, apuntan a los ámbitos de actuación a partir de las características propias de los gobiernos locales. Atendiendo a su especificidad y valor añadido tiene más sentido ubicar la cooperación descentralizada en el entorno de los asuntos suscritos a las competencias locales.

Este sentido pareciera ser el que subyace en el documento del CAD de 2018 donde, aún considerando a la cooperación descentralizada como una de las fuentes de la AOD, reconoce que pueda haber otro tipo de relaciones, vinculadas a desarrollar capacidades y compartir prácticas.

Este curso toma como referente la propuesta que realiza el Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL (OCD UE-AL) ya que se trata de la institución encargada de impulsar el Curso de Cooperación Descentralizada UE-AL.

A lo largo de su estudio sobre la materia desde 2005, el OCD UE-AL fue avanzando en la construcción de un concepto de cooperación descentralizada pública que pone el acento en el liderazgo de la administración local en las relaciones de cooperación descentralizada. En concreto y según palabras de su primer director, Jean-Pierre Malé (2006):

Por eso, el OCD UE-AL presta una atención especial a la cooperación donde los gobiernos locales tienen un papel central en la programación, promoción y gestión de las acciones sin depender del Estado central o de organismos internacionales.

Otra característica que define la cooperación descentralizada según el OCD UE-AL ha sido la lógica de relaciones que la distingue frente a otro tipo de cooperaciones. En este sentido, la cooperación descentralizada apunta a relaciones alejadas de las dinámicas jerárquicas y asimétricas que caracterizan a la cooperación asentada en el paradigma de ayuda “donante-receptor”.

Con el tiempo la concepción del OCD ha ido cambiando en función de varios factores:

• En un inicio se trataba de un concepto amplio a partir de todo lo que no era cooperación estatal.
• Posteriormente se avanzó hacia una mayor restricción de su alcance, al entenderla como aquella que era impulsada, liderada y/o gestionada exclusivamente por las autoridades locales (cooperación descentralizada pública y directa).
• Actualmente y a pesar de no existir un acuerdo conceptual internacionalmente aceptado, su definición incluye el tipo de relación que se establece y el ámbito en el que se incide.

La aparición de conceptos vinculados a la gobernanza multinivel (horizontal y vertical) han orientado la visión del OCD hacia marcos conceptuales que valorizan la participación de otros actores (del territorio o que actúan en él) pero siempre bajo el liderazgo de las autoridades locales en las iniciativas de cooperación descentralizada.

Asimismo, el OCD valoriza y pone en el centro de su visión sobre la cooperación descentralizada la especificidad y el valor añadido de este tipo de relación, y por lo tanto no comparte el enfoque clásico del CAD.

En este sentido y con el objetivo de disponer de una concepción que vertebre al conjunto de este curso, se propone la siguiente definición:

No existen unos límites conceptuales entre cooperación descentralizada y acción internacional de los gobiernos locales universalmente compartidos y asumidos. El debate no está cerrado y prueba de ello es la diversidad de formas de organización, de nomenclatura y de marcos legales e institucionales que amparan las políticas públicas locales de relaciones exteriores y de cooperación descentralizada. Sin embargo, cada vez son más los gobiernos locales que ven la cooperación descentralizada como una modalidad de la acción exterior de los gobiernos subnacionales.

La cooperación descentralizada ha evolucionado de forma relevante en las últimas décadas, observándose un tránsito —gradual y aún no consolidado— desde un paradigma de cooperación vertical hacia otro de carácter horizontal. Es posible identificar las lógicas de estos paradigmas detrás de las definiciones y conceptos analizados en el apartado 1 de este módulo.

Los hermanamientos entre ciudades que comenzaron a impulsarse a finales de los años cincuenta pueden considerarse como el antecedente de la cooperación descentralizada, aunque aún no se utilizaba este concepto. En la mayoría de casos, estos hermanamientos tenían un claro componente solidario, asistencialista y de ayuda, bajo la lógica del paradigma de lucha contra la pobreza. Eran construidos sobre una base colonial, de relaciones entre las metrópolis y sus ex colonias.

En las décadas de los 70 y 80, los hermanamientos y acuerdos de colaboración de muchas ciudades europeas adquirieron un perfil político-ideológico, estableciéndose relaciones con ciudades de países en procesos revolucionarios, como Nicaragua, El Salvador y Cuba.

A principios de la década de los 90 (y particularmente tras la Cumbre de la Tierra de 1992) los movimientos de solidaridad en diversos países desarrollados orientados a promover el compromiso de los países ricos con el desarrollo, impactaron sobre las relaciones de cooperación de los gobiernos locales del Norte.

Así, algunas administraciones locales europeas comenzaron a destinar parte de su presupuesto a estas actividades, bajo un tipo de cooperación donde la solidaridad constituía el fundamento de la acción (FERNÁNDEZ DE LOSADA, 2010).

Se consolidan, entonces, dos tipos de modalidades de cooperación descentralizada (con peso diferente cada uno, según los países):

• la cooperación directa
• y la cooperación indirecta, a través de otros actores, fundamentalmente ONGD.

Estas primeras relaciones de cooperación descentralizada, como en el caso de los hermanamientos, se construyeron en su gran mayoría bajo modelos verticales, siguiendo la lógica de cooperación como ayuda o asistencia. Emulaban las prácticas propias de la AOD basadas en la transferencia de recursos como instrumento fundamental, pero en este caso, entre gobiernos locales “donantes” y “receptores”.

Bajo este paradigma, la cooperación descentralizada es vista como fuente de recursos para paliar la situación de grupos vulnerables o compensar parcialmente la escasez de sus finanzas locales. Esta lógica conllevaba una relación asimétrica y jerárquica entre el donante (que marcaba el tema de la relación, la tipología, modalidad y agenda) y el receptor (que ejecutaba el proyecto en su territorio y justificaba los gastos al donante).

Desde hace algunos años, este paradigma viene siendo cuestionado en el ámbito eurolatinoamericano, particularmente a partir de dos evidencias.

• Por un lado, el volumen financiero de que dispone la cooperación descentralizada es limitado (más aún en épocas de crisis como las actuales).
• Por el otro, aun si se contara con volúmenes superiores, el pensamiento y la práctica vienen demostrando que la captación de recursos financieros (como fundamentación central y exclusiva de las acciones de cooperación) poco contribuyen a revalorizar los aspectos endógenos del desarrollo local; y no aprovechan las especificidades y el valor agregado de las relaciones de cooperación entre homólogos.

Paulatinamente, las relaciones de cooperación descentralizada han ido adquiriendo nuevas dinámicas, encaminadas hacia un nuevo tipo de paradigma centrado en la construcción de alianzas de corte horizontal entre gobiernos locales. A través de vínculos de partenariado los socios se relacionan en términos de igualdad, a pesar de situarse en contextos asimétricos.

En el paradigma horizontal, por tratarse de relaciones entre homólogos, el liderazgo lo ejercen los gobiernos locales y/o regionales quienes, mediante relaciones directas entre ellos, tratan de encontrar soluciones para hacer frente a sus desafíos. Por lo tanto, son relaciones basadas en el partenariado, en una relación entre pares, cuya motivación tiene un origen de interés mutuo y busca soluciones compartidas desde un enfoque multilateral y alejado de fórmulas verticales.

Por todo ello puede sostenerse que los principios en los que se basa este nuevo paradigma son:

Para el paradigma horizontal el verdadero valor añadido de la cooperación descentralizada no se sitúa en los recursos movilizados sino en la construcción de partenariados que sirven para intercambiar experiencias, conocimientos y aprendizajes entre “homólogos”. Propicia la generación de espacios para el debate político para compartir visiones sobre problemáticas compartidas y da cabida, en ciertos casos, para el beneficio mutuo.

A pesar de estas potencialidades la cooperación descentralizada bajo formas de partenariado —que ha sumado a las clásicas relaciones Norte-Sur formatos articulados también en forma de cooperación Sur-Sur y Triangular— las relaciones entre gobiernos locales no siempre son horizontales, ni recíprocas ni igualitarias.

Como se ha señalado en el punto anterior, el paradigma de relaciones horizontales permite un mejor aprovechamiento del valor añadido propio de la cooperación descentralizada.

Su especificidad proviene de los elementos distintivos de los gobiernos subnacionales:

Estas características demuestran que a pesar de que los gobiernos sub-nacionales comparten con los gobiernos estatales o nacionales el hecho de ser administraciones públicas y formar parte de la Administración del Estado, tienen funciones y agendas muy diferentes que aportan nuevas formas de relacionarse en el escenario internacional.

Por lo tanto, los gobiernos sub-nacionales pueden contribuir a cambiar las lógicas imperantes en el sistema internacional e impulsar otras formas de organización más humanas, que avancen hacia un cambio de modelo que permita la salvaguarda del planeta y de sus habitantes.

El marco legal e institucional en el cual se desarrolla la cooperación descentralizada —y en términos generales, la acción internacional de los gobiernos locales— puede ser abordado desde tres perspectivas:

• El ámbito del derecho y la comunidad internacional.
• El marco legal a nivel nacional.
• El marco de relaciones institucionales en esta materia entre los gobiernos locales y sus respectivos gobiernos centrales.

Ya se ha planteado que durante las últimas décadas los gobiernos locales han pasado de ser meros espectadores o sujetos pasivos de las acciones de cooperación programadas por los gobiernos centrales u organismos internacionales, a convertirse en verdaderos sujetos activos de la cooperación al desarrollo. Incluso, han forjado una modalidad propia: la cooperación descentralizada. Sin embargo, ello sucede sin que los gobiernos locales sean reconocidos como sujetos del derecho internacional.

En un contexto en el cual se multiplica la cantidad de acciones internacionales de los gobiernos subnacionales y el número de los actores involucrados; y se incrementa la “calidad” de sus actuaciones, esta invisibilidad refleja claramente que el derecho internacional no está adaptado a las nuevas realidades globales.

En la práctica, sin embargo, en los últimos años se observa un progresivo reconocimiento de la comunidad internacional sobre la calidad de “actor internacional” —aunque no de “sujeto del derecho internacional”— de los gobiernos subnacionales, desde una “perspectiva más centrada en la idea de autonomía que en la de soberanía” (RUSSELL, 2010).

En la siguiente tabla se presentan las principales etapas del proceso de reconocimiento de los gobiernos locales como actores internacionales por parte de los organismos internacionales:

Más allá de este progresivo reconocimiento de los gobiernos locales, y tal como, señalaba en 2015 el CGLU (CGLU, 2015):

Desde entonces, se han producido pocos avances, y queda aún mucho camino por recorrer. En este sentido, en las conclusiones de la VII Conferencia del OCD UE-AL “La cooperación descentralizada como mecanismo para abordar la desigualdad y fortalecer la democracia en los territorios” (Montevideo, diciembre de 2019), se vuelve a insistir en la necesidad de un mayor reconocimiento jurídico de los gobiernos locales como actores internacionales, así como el establecimiento de un marco legal.

A nivel nacional, la potencia y envergadura de la cooperación descentralizada y acción internacional de los gobiernos locales se ha traducido en muchos países en avances significativos que indican una mayor apertura legal e institucional. Sin embargo, dicha apertura varía de un país a otro e incluso dentro de un mismo país. Esta situación a menudo sitúa a los gobiernos locales en una zona “gris” bastante indefinida, que imprime de inseguridad jurídica a su actuación exterior.

Para el caso europeo, un estudio realizado por Agustí Fernández de Losada (2012) para la Comisión Europea señala que los estados miembros presentan, de manera conjunta, un marco legal e institucional heterogéneo para abordar la cooperación descentralizada: mientras algunos países la han reconocido y regulado, otros no cuentan con un marco legal específico.

Como se sintetiza en el siguiente cuadro, el autor identifica 5 grupos diferentes de países dentro de la Unión Europea, en relación con su marco legal de cooperación descentralizada.

Marco legal para la participación de las autoridades locales en la cooperación descentralizada

En un texto más reciente (FERNÁNDEZ DE LOSADA, 2016), el mismo autor muestra un marco normativo de cooperación descentralizada y acción internacional de los gobiernos locales también muy desigual en el contexto iberoamericano:

En el ámbito latinoamericano, resultan interesantes algunos casos particulares:

El desarrollo de la cooperación descentralizada y de la acción exterior de los gobiernos locales no depende únicamente del marco jurídico establecido a nivel nacional. A menudo las prácticas se llevan a cabo a partir de diferentes dispositivos que tienen los gobiernos nacionales para estimular, contener o, al contrario, controlar a los gobiernos locales en su acción exterior.

En este último caso se trata de diferentes tipos de medidas de apoyo a la cooperación descentralizada por parte de los gobiernos nacionales y organismos internacionales, que se resumen en las siguientes:

Más allá de la existencia de estos dispositivos de apoyo y de cierta apertura legal, no hay que subestimar el hecho de que la cooperación descentralizada puede convertirse en un elemento de pugna política y jurídica entre diferentes niveles de gobierno. Es indudable la vinculación de la apertura jurídica e institucional con el grado de descentralización del país, el modelo territorial de los partidos políticos gobernantes y las tensiones internas de la coyuntura política.

A pesar que en los últimos años las relaciones de cooperación descentralizada se han constituido en una práctica habitual para muchos gobiernos locales, todavía son pocas las ciudades y regiones que han institucionalizado sus actividades en torno a una política pública local.

A menudo los gobiernos subnacionales desarrollan su actividad en este campo de manera coyuntural y periférica, sin ser parte integrante de la agenda política del gobierno local. Se trata de una visión sectorial que considera a la cooperación descentralizada (y a las relaciones internacionales en general) como una actividad en sí misma, basada en la suma de acciones puntuales (normalmente erráticas) y desligada del resto de la vida municipal (MALÉ, 2009).

Esta modalidad de abordar la cooperación descentralizada desde la gestión local se traduce en desorden, dispersión y falta de coherencia entre las actividades; y entre estas y las prioridades de desarrollo del territorio, generando un impacto poco efectivo y sostenible en el territorio.

En consecuencia, se requiere superar este enfoque tradicional de gestión puntual de acciones, transformando a la cooperación descentralizada en una política pública local, que le otorgue coherencia, efectividad y durabilidad a las prácticas.

Existen numerosos estudios sobre construcción, formulación y desarrollo de políticas públicas (SUBIRATS, J.; KNOEPFEL, P.; LARRUE, C.; VARONNE, F., 2008). No es propósito profundizar aquí en estos análisis, sino remarcar algunos elementos básicos que debe contener una política pública local de cooperación descentralizada:

La construcción de una política pública de cooperación descentralizada debe entenderse como un proceso, con etapas o componentes que van avanzando de manera progresiva, aunque no siempre lineal.

Asimismo, existen gobiernos intermedios que brindan apoyo a los municipios de su jurisdicción para la elaboración de sus respectivas políticas públicas de cooperación descentralizada. Tal es el caso de la Diputació de Barcelona.

Se ha sostenido que una política pública local de cooperación descentralizada o de relaciones internacionales debe contar con orientaciones estratégicas que permitan que las prácticas se vinculen con las necesidades, prioridades y retos del territorio. Es decir, para que dicha política sea eficiente, inclusiva y duradera, debe estar determinada por el “modelo de desarrollo” del territorio, definido en el marco de un plan estratégico, plan de desarrollo, plan de gobierno, o en la agenda pública del gobierno local, según cada caso.

A pesar de que entre los responsables gubernamentales parece existir una conciencia clara de que es necesario avanzar hacia una mayor coherencia de políticas públicas (incluida la de cooperación descentralizada), el verdadero desafío es determinar y consensuar cuál es el fin último que debe perseguir esta coherencia” (MILLÁN, 2014).

Ella puede estar orientada hacia la ampliación de las opciones y oportunidades de todas las personas —es decir, al desarrollo humano sostenible y con enfoque de derechos humanos— o hacia un desarrollo entendido solo como crecimiento económico.

Sea como fuere, el enfoque de la coherencia de políticas públicas para el desarrollo puede “conceptualizarse como la integración de la perspectiva de desarrollo en el diseño, implementación y evaluación de todas las políticas públicas de un país —en este caso de una ciudad o región—, lo que implica transversalizar el trabajo por el desarrollo en toda la acción gubernamental”.

Si el modelo de desarrollo adoptado por un gobierno local —y al menos en teoría, así lo es en la mayoría de los casos— es el desarrollo humano sustentable y basado en enfoque de derechos humanos, entonces “el fin último del trabajo por la coherencia consiste en modificar progresivamente las políticas públicas para integrar de manera transversal la perspectiva de desarrollo humano”. Y esto incluye a las políticas públicas de cooperación descentralizada.

En este caso, como en el de todas las políticas públicas, la coherencia se debe dar en dos niveles:

Ambos tipos de coherencias permiten, a su vez, evitar prácticas de cooperación de “exportación y replicación de modelos o soluciones” no ajustadas a las prioridades, necesidades y contextos específicos de cada territorio (URBAL3, 2012).

Desde comienzos del presente siglo —y acompañando el progresivo cambio de enfoque “de la ayuda a la cooperación horizontal” — los ejes y ámbitos de trabajo han ido transitando desde la cobertura de necesidades básicas hacia “el apoyo de las políticas públicas locales que permitan mejorar la calidad de vida de la población, reforzar la administración local, tanto técnica como políticamente, avanzar en el funcionamiento democrático y favorecer la gobernanza local” (MALÉ, 2014).

De esta forma, los ámbitos de trabajo de la cooperación descentralizada se fueron construyendo en torno a 5 ejes:

Estos ejes y ámbitos se vieron potenciados a partir de la Agenda 2030 y los ODS, que reconocen la importancia de los gobiernos locales para alcanzar las metas de desarrollo. Y para ello se requieren gobiernos locales fuertes, políticas públicas locales eficientes y una gobernabilidad democrática consolidada en los territorios, todos ellos ámbitos de trabajo de la cooperación descentralizada.

El reto del fortalecimiento institucional de los gobiernos locales es el reto del desarrollo de sus capacidades competenciales, políticas, técnicas, gerenciales y organizativas para impulsar políticas públicas eficientes e inclusivas. Aquí emerge la potencialidad y especificidad de la cooperación descentralizada: son los propios gobiernos locales, cooperando de forma directa, quienes están en las mejores condiciones de apoyar procesos de fortalecimiento institucional ya que ellos poseen la experiencia y el conocimiento sobre agendas, responsabilidades, funciones y desafíos similares.

Esas capacidades son de dos tipos:

• Endógenas, es decir, que son generadas y construidas por la propia institución pública local (SERRA, 2008);
• Exógenas (ver apartado 5.5).

En las del primer tipo, endógenas, las relaciones de cooperación descentralizada pueden, a su vez, abordarse desde dos planos:

1. De naturaleza técnico-administrativa, vinculado a la capacidad de gestión.
2. De carácter político (ver apartado 5.3).

La cooperación descentralizada, entendida como relaciones directas entre homólogos, se constituye en la herramienta más adecuada para el refuerzo de las capacidades de gestión. Permite “compartir, innovar, aprender y mejorar sobre cuestiones que les son estrictamente propias para la mejora de la gestión local” (FERNÁNDEZ DE LOSADA, 2020).

Desde la cooperación descentralizada, reforzar este tipo de capacidad endógena significa desarrollar iniciativas orientadas a generar innovaciones institucionales y de gestión que permitan mejorar la elaboración y ejecución de políticas públicas locales.

Se trata de iniciativas de muy variada naturaleza, tales como:

• la capacitación del personal técnico y político;
• la promoción del cambio cultural de la administración pública;
• el propio diseño organizacional;
• la optimización de procesos o el control y evaluación de la propia gestión;
• el desarrollo de herramientas de información y de gestión;
• la mejora de los procesos de trabajo en el nivel operativo,
• etc.

La cohesión social es un concepto multidimensional e integral que combina y articula un conjunto de políticas públicas y de gestión de las mismas, orientado a construir una sociedad más equitativa y cohesionada. Por lo tanto, se trata de un proceso que no se puede reducir a la cobertura de las necesidades específicas de determinados grupos vulnerables.

Las relaciones de cooperación descentralizada encaminadas a alcanzar el objetivo de cohesión social local se pueden abordar desde diferentes ámbitos de trabajo, ejerciendo acciones de manera simultánea orientadas a varias dimensiones (URBAL, 2013):

• Dimensión productiva y ocupacional: impulso de políticas integradas de desarrollo económico local y empleo concebidas con la finalidad de mejorar la integración social en el territorio a través del empleo digno y la dinamización de la economía local.
• Dimensión social: generación de políticas que promuevan un incremento en la cobertura y calidad de los servicios sociales básicos (educación primaria y técnica profesional, salud, agua, saneamiento básico, recolección de basura, etc.) en el territorio.
• Dimensión territorial: reducción de los desequilibrios territoriales mediante la promoción de políticas de integración urbana, urbanización social y mejora de la calidad de las periferias, en el marco de estrategias integradas de ordenamiento y gestión territorial.
• Dimensión cívica: promoción de ciudadanía activa a través la construcción de una identidad socio-cultural con enfoque de género y respeto a la diversidad. Incluye medidas concretas como las políticas culturales, para la juventud, para la incorporación del enfoque de género en las estrategias e instituciones públicas y para la convivencia intercultural.
• Dimensión institucional: también forma parte de la cohesión social local y es transversal a cualquier acción emprendida en el proceso de avance hacia una sociedad más cohesionada.

Como ya se ha planteado, existe un tipo de capacidades endógenas de los gobiernos locales de naturaleza política, vinculada con la profundización de los espacios democráticos para generar una gobernabilidad más efectiva, fuerte y colaborativa (TORNOS, J.; et al., 2012).

En efecto, para asegurar niveles altos de eficacia, eficiencia y calidad en el diseño y la implementación de las políticas y los servicios públicos locales, no basta con reforzar las capacidades técnico-administrativas de un gobierno local. Se requiere también una mejora cualitativa, enfocada en la consolidación y profundización de la gobernanza democrática local (URBAL, 2012).

Para ello, los gobiernos locales deben mejorar sus capacidades de “liderazgo estratégico”, como sujetos claves en los procesos de desarrollo; y de “gestión relacional”, para dinamizar y articular a todos los actores del territorio o que operan en él (SERRA, 2008).

El potencial de la cooperación descentralizada es también muy relevante para reforzar este tipo de capacidades endógenas, así como para apoyar el desarrollo o la mejora de instrumentos que vehiculen aquellas dinámicas y articulaciones (como la planificación estratégica participativa; el presupuesto participativo; la construcción de alianzas multisectoriales; mecanismos de concertación público-privada, la concertación multinivel; los mecanismos de participación ciudadana, de control, transparencia y rendición de cuentas; o los instrumentos de e-government (gobierno electrónico).

Si bien el desarrollo económico local es una dimensión de la cohesión social, en un escenario de globalización y de interdependencia económica, la búsqueda de oportunidades para el territorio se vuelve factor clave para el desarrollo local.

Mediante relaciones de cooperación descentralizada, los gobiernos locales pueden incidir de manera decisiva en las actividades productivas de sus territorios, dinamizando sus agentes económicos, poniendo en valor sus particularidades y generando relaciones de intercambio con otros territorios.

Otros ejemplos de este eje son las experiencias recientes en el ámbito del emprendimiento y la economía cooperativa, social y solidaria, que están siendo objeto de intercambios y de encuentros entre autoridades locales de diferentes países y regiones. Como ejemplo podemos nombrar el encuentro e intercambio de experiencias que tuvo lugar en Barcelona del 27 al 29 de julio de 2.022 entre la Mancomunidad Trinacional Froteriza Rio Lempa, la Asociación de Municipios Cayaguanca, la Asociación Intermunicipal Cacahuatique Norte (AICN), el Consorcio de Gobiernos Autónomos Provinciales de Ecuador (GONGOPE) y Terranueva con la Diputación de Barcelona donde participaban tanto la Oficina de Cooperación al Desarrollo como la Oficina Técnica de Estratégicas para el Desarrollo Económico.

La cooperación descentralizada constituye una herramienta que puede contribuir a reforzar la legitimidad, el rol como actor y las capacidades exógenas de las autoridades subnacionales para incidir en las agendas nacionales e internacionales con el propósito de mejorar su entorno normativo e institucional (FERNÁNDEZ DE LOSADA, 2020); o bien provocar cambios para conseguir bienes públicos globales.

Ello implica trabajar en temas como:

• su reconocimiento político, jurídico y económico;
• los procesos de descentralización y la mejora de la autonomía local;
• la financiación local (reforma tributaria y pacto fiscal);
• la revisión del marco competencial de los gobiernos locales, etc.

Todos ellos son factores exógenos que condicionan las políticas y los servicios públicos locales.

Sin embargo, la cooperación descentralizada también puede apoyar la capacidad de incidencia de los gobiernos locales en los temas de su interés de la agenda internacional, promoviendo su presencia “en los sistemas de representación multilaterales, creando espacios propios de presencia y promoviendo el acceso a los sistemas multilaterales de fomento y financiación del desarrollo y de gobernanza global” (SERRA, 2008).

Este constituye uno de los ejes con mayor proyección en la evolución de la cooperación descentralizada de los últimos años. Basta recordar la tarea de lobby ejercida por los gobiernos locales en las principales agendas mundiales: la Nueva Agenda Urbana, el Nuevo Acuerdo sobre el Cambio Climático (COP) y la Agenda 2030.

En esta última, los dos mayores logros del trabajo de incidencia de los gobiernos locales han sido:

• La inclusión de un objetivo específico sobre temas urbanos (ODS 11: Ciudades y comunidades sostenibles).
• La localización del resto de objetivos de desarrollo sostenible a través de una propuesta concreta de 100 indicadores localizables.

Hace ya algunos años, Oscar Madoery sostenía que “lo local es el punto de encuentro de esa fuerte y particular relación entre territorio y desarrollo: el ámbito donde los actores dejan de ser espectadores y pasan a ser protagonistas de su destino común, si cuentan con proyectos políticos aglutinadores” (MADOERY, 2001).

Esta afirmación revela un trípode fundamental y sinérgico para los procesos de desarrollo sustentables e inclusivos:

El denominado enfoque territorial asume estos factores y agrega un cuarto elemento vinculado a la multidimensionalidad del territorio. En el año 2013, la CE describía este enfoque como “un proceso ascendente y dinámico a largo plazo, basado en un planteamiento multisectorial con múltiples actores y en el que los distintos agentes e instituciones locales colaboran en la definición de las prioridades y en la planificación y la ejecución de las estrategias de desarrollo”.

El enfoque territorial se ha venido consolidando como el marco de referencia para la mejora de los procesos de elaboración de política pública, y entre ellas, las de cooperación descentralizada. La potencialidad de dicho enfoque y su aplicación se desarrollará y complementará en el módulo 3 de este curso.

El enfoque territorial se puede aplicar:

En cualquier caso, avanzar hacia marcos institucionales multiactor en una política pública de cooperación descentralizada implica abordar dos cuestiones:

1. La tipología de actores a implicar en el proceso.
2. Los mecanismos o modalidades a desarrollar para involucrarlos.

El abanico de actores territoriales que inciden en el desarrollo sostenible y que pueden aportar valor añadido a los partenariados de cooperación descentralizada es muy amplio. Es necesario que cada territorio los identifique en función de sus propias realidades.

En términos generales, se podría establecer una tipología que incluye tres grupos.

Existen otros dos actores, muchas veces no considerados, pero que son clave para toda política de cooperación descentralizada:

1. El poder legislativo local: aporta de mayor legitimidad a la política, pues se trata de representantes democráticamente elegidos por los ciudadanos, y, en algunos casos, le puede otorgar un marco legal más sólido.
2. Los medios de comunicación: facilitan la comunicación y sensibilización en torno a la política de cooperación descentralizada.

El gobierno local, como líder del proceso, tiene la tarea de definir mecanismos que fomenten y faciliten la implicación de los otros actores, así como la coordinación y la búsqueda de sinergias entre los mismos, y con los otros niveles de gobierno que operan en el territorio.

Se trata de generar mecanismos de gobernanza colaborativa para involucrar a todos los actores —cada uno en la/s etapas en las cuales más puedan aportar— en las fases de la cooperación descentralizada:

• la planificación,
• la implementación de las iniciativas,
• la evaluación,
• y rendición de cuentas.

Sin embargo, no hay recetas únicas ni universales para poner en marcha estos mecanismos. En algunos casos, ellos estarán más institucionalizados que en otros; serán más abarcadores que otros (en términos de actores y aspectos a trabajar); serán más o menos vinculantes; serán espacios ad-hoc de participación o procesos más permanentes.

En algunos casos, los mecanismos podrán darse en el marco de procesos más amplios de planeamiento estratégico participativo del territorio. O, a veces incluso se aprovecharán las instancias de participación ciudadana preexistentes.

En otros casos, se vehicularán a través de la creación de Consejos Consultivos con participación de diversos actores del territorio, como el caso del Consejo de Cooperación de Barcelona; o se podrá crear un dispositivo institucional específico de articulación, como es el caso de la Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín.

La capacidad de un gobierno local de generar mecanismos de articulación multiactor, multinivel y multiterritorial en el ámbito de la cooperación descentralizada dependerá, en gran medida de:

• Ciertos factores intangibles, como la confianza, la reputación o el grado de
• legitimación del que disponga el gobierno local entre los actores involucrados en el ámbito de la cooperación descentralizada;
• Una fuerte y decidida voluntad política de abrir el diálogo en este ámbito a todos los actores del territorio o que actúan en él.

En los últimos años el mundo se ha instalado en un contexto de crisis múltiples que sitúa sobre la mesa desafíos fuertemente disruptivos y de extrema complejidad. Desafíos que colocan a América Latina y a Europa en un escenario de retos compartidos y ante la obligación de avanzar hacia soluciones que respondan a las necesidades de una ciudadanía cada vez más expuesta y vulnerable. Pocos meses después estalló la crisis global generada por la COVID-19 y justo cuando se empezaba a recorrer el camino de la recuperación ha estallado una guerra en el corazón de Europa que está teniendo consecuencias geopolíticas globales de gran repercusión, también en las realidades locales. Por ello, cabe repensar la cooperación descentralizada en un contexto de incertidumbres y transiciones múltiples.

En este sentido, la VIII Conferencia del Observatorio celebrada a finales de junio de 2022 se propuso analizar y poner a debate colectivamente el papel de la cooperación descentralizada en el contexto de recuperación y de necesarias transiciones, profundizando sobre:

• Cuál debe ser la agenda prioritaria que transforme el actual modelo de desarrollo (desigualdades, transición digital y ecológica, feminismos y economía de los cuidados, territorios de paz, descentralización y democracia local…).
• Qué modalidades tienen hoy más sentido y pueden ser más útiles (cooperación triangular, alianzas efímeras, coherencia de políticas, educación para la justicia global…)
• Con qué actores se hace imprescindible generar alianzas para restablecer lo público y la autonomía local antes los actuales procesos de re-centralización y captación del mercado (administraciones públicas, organismos multilaterales, organizaciones sociedad civil, movimientos sociales, academia, centros de investigación…).

Así, este apartado pretende abordar los principales retos emanados de este contexto que deberán ser abordados para avanzar hacia una cooperación descentralizada adaptada al momento actual.

La agenda de cooperación al desarrollo está amenazada por los numerosos cambios y crisis que se han venido dando en las últimas décadas. Estos hechos desafían el bienestar y la prosperidad global del planeta y podrían concretarse, a grandes rasgos, en:

La segunda década del siglo XXI comenzó en un contexto global de profunda recesión, crisis sistemática y agravamiento de la pobreza y las desigualdades. La llegada de la COVID-19 —inicialmente como crisis sanitaria, pero inmediatamente derivada en una crisis con impactos económicos, sociales, políticos y medioambientales (ALONSO, 2020)— puso sobre la mesa temas y problemas que ya estaban en el centro de las agendas internacionales.

A nivel global, esta situación apela a la urgencia por nuevos modelos de desarrollo, inclusivos y sustentables; y llama a la necesidad de repensar la cooperación internacional. A nivel local, la pandemia COVID-19 visibilizó y profundizó problemáticas, necesidades y desafíos preexistentes, derivados de “los riesgos que el espacio local enfrenta cuando está sometido a la lógica de la globalización económica y a las políticas neoliberales” (MALÉ, 2020).

Todo ello fue objeto de debate del Ciclo de Seminarios Virtuales organizado por el OCD UE-AL y AL-LAs, durante los meses de abril a junio de 2020 y del cual participaron más 400 profesionales y autoridades de gobiernos locales y regionales.

Algunas de sus principales conclusiones fueron:

Todo ello refuerza el papel llamado a jugar a la cooperación descentralizada en la sociedad post-COVID-19 (ALONSO, 2020)”. Para ello, será necesario una replanificación estratégica que, sirviéndose de los principios de la Agenda 2030, desde una aproximación universal, holística e integral al desarrollo sostenible y teniendo en cuenta sus dimensiones económica, social y ambiental así como las interrelaciones que existen entre ellas, priorice acciones para el corto y medio plazo en los campos en los cuales la pandemia ha puesto de relieve grandes deficiencias.

La emergencia sanitaria del COVID-19 también puso de manifiesto la importancia de otras modalidades y mecanismos propios de la cooperación descentralizada horizontal: la puesta en común de conocimientos y experiencias y el aprendizaje entre pares.

Los gobiernos locales, mucho más que los gobiernos centrales, los han utilizado, en forma bilateral o a través de sus redes, para la gestión de la crisis, o incluso para las estrategias de recuperación.

El estudio “Repensar la cooperación descentralizada en un contexto de incertidumbres y transiciones múltiples” elaborado por PHARE-Territorios Globales y publicado por el Observatorio en 2022 amplía y analiza estos y otros retos y preguntas derivados del contexto actual. Sus autores plantean un debate y reflexión de fondo sobre la necesidad de revisar las agendas internacionales y locales, así como las modalidades y los actores de la cooperación descentralizada entre América Latina y la UE.

El estudio, fruto de los debates acontecidos durante la última Conferencia del Observatorio y que cuenta con las aportaciones de algunos de los más de 100 especialistas que estuvieron 2 días debatiendo alrededor de dichos temas, propone una agenda que oriente a la cooperación descentralizada a abordar los tres grandes temas que enmarcan el contexto de recuperación, transformación y transiciones múltiples (justa, ecológica y digital):

1. las desigualdades como el elemento que explica el malestar social y la desconexión entre la ciudadanía y las instancias gubernamentales y su abordaje a partir de la agenda de derechos y el feminismo;
2. la doble transición, ecológica y digital, como el eje que articula la transformación de los modelos de desarrollo local sostenible, y
3. la democracia local y la descentralización como factores clave para empoderar no solo a los gobiernos de proximidad sino también a la propia ciudadanía ante un contexto de regresión democrática, auge de populismos, autoritarismos y sociedades polarizadas.

Durante el siguiente módulo se abordarán y analizarán las diversas modalidades de la cooperación descentralizada de acuerdo con este nuevo escenario “post-COVID-19” orientado a abordar una recuperación más justa y democrática.

AGENCIA MEXICANA DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO (2017) “Mapeo de proyectos y acciones de cooperación internacionales de gobiernos subnacionales en México”. México DF.

ALONSO, J.A. (2020) “Notas sobre los desafíos de la cooperación al desarrollo y de la cooperación descentralizada en el nuevo contexto de la COVID-19”, OCD UE-AL, Barcelona

AYLLÓN PINO, B. (2017) “Latinoamérica en la cooperación internacional para el desarrollo. De la subordinación a los donantes a la autonomía de la cooperación sur-sur”, en SOTILLO, J.A. y AYLLÓN, B. (coord.), “Las transformaciones de América Latina: cambios políticos, socioeconómicos y protagonismo internacional”, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (IUDC), Madrid.

CEPAL (2019) Panorama social de América Latina 2019, Santiago de Chile: CEPAL, Naciones Unidas

CEPAL (2012) Los países de renta media. Un nuevo enfoque basado en brechas estructurales, Santiago de Chile: CEPAL, Naciones Unidas.

CEPAL (2017) “La Agenda 2030, los ODS y América Latina y el Caribe: progresos y desafíos: Cooperación multilateral e integración regional como herramientas del desarrollo”, Ciudad de México.

CGLU (2013) La cooperación al desarrollo y los gobiernos locales, Barcelona: CGLU.

CGLU (2015) “Informe de avance Hábitat III”, Barcelona. f

CGLU & FRIEDEMAN, B. (2016). City to City. A GUIDE TO THE UCLG LEARNING UNIVERSE. Barcelona: UCGL.

CGLU (2013) “La cooperación al desarrollo y los gobiernos locales”. Barcelona.

CGLU (2016) City to City. A Guide to the UCLG LEARNING UNIVERSE. Barcelona: CGLU.

COSTAFREDA, A.; CORTÉZ SÁENZ, H. (2020) “El desarrollo en transición en América Latina: ¿una nueva agenda tecnocrática o la oportunidad de una mirada política a las trampas de la renta media?”. Madrid: Fundación Carolina, Documento de trabajo N.º 28.

COMISIÓN EUROPEA (2013) Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: “Autoridades Locales: Agentes del Desarrollo”, Bruselas.

COMISIÓN EUROPEA, DEVCO (2016) “Supporting decentralization, local governance and local development through a territorial approach”, Bruselas: Comisión Europea.

COMMISSION NATIONALE DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE (2019). “Guide juridique de l’action extérieure des collectivités territoriales”. Paris.

COMITÉ DE AYUDA AL DESARROLLO (2005) “Aid Extended by local and state governments”, Paris: OCDE.

COMISIÓN EUROPEA (2013) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: “Capacitación de las autoridades locales en los países socios en aras de la mejora de la gobernanza y la eficacia de los resultados del desarrollo”, Bruselas: Comisión Europea.

CONSEJO EUROPEO (2013) “Council conclusions on local authorities in development”. FOREIG AFFAIRS Council meeting, Brussels, 22 July.

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FERNÁNDEZ DE LOSADA, A; LLAMAS, F. PHARE (2022) “Repensar la Cooperación Descentralizada en un contexto de transiciones múltiples”, Observatorio de la Cooperación Descentralizada UE-AL. Diputación de Barcelona.

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Webs de interés

Agenda 2030 (NNUU)

Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo

Comité Europeo de las Regiones

Blog. 13 de octubre de 2022

CONCORD Aidwatch 2017 EU

Comisión de cooperación de la Federación Española de Municipios y Provincias

Commission Nationale de la Coopération Décentralisée (CNCD)

Eurostat

Global Task Force

Glosario del AECID

Hábitat III

Inflación en América Latina. Datos estadísticos. Statista

Informe Realidad de la Ayuda (2017), Intermón Oxfam

Objetivos del Milenio

OECD Economic Outlook. Interim Report September 2022

Statista. Crecimiento del Producto Interior Bruto (PIB) real en la Unión Europea y en la Eurozona desde 2018 a 2028.

PLATFORMA

Proyecto AL-LA’s, Alianza euro-latinoamericana de cooperación entre ciudades

Red Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales y Regionales (CGLU)

World Inequality Report 2022