La cooperación descentralizada (CD), además de ser considerada una modalidad de la acción internacional de los gobiernos locales y regionales, está estrechamente ligada a la cooperación al desarrollo y a veces se utilizan ambos conceptos como sinónimos. Pero lo cierto es que la cooperación descentralizada es una fuente más de recursos (de los GL) para reforzar a la cooperación al desarrollo.

La CD no sólo se define por los actores que la llevan a cabo (gobiernos locales y regionales), hay otras variables que la caracterizan: el liderazgo de las acciones, los principios en los que se asienta, los ámbitos de actuación, sus modalidades e instrumentos. Por tanto, el hecho que sea una cooperación llevada a cabo por autoridades sub-nacionales, no es su único elemento definitorio. A diferencia de la cooperación al desarrollo, la descentralizada se aleja de enfoques de corte asistencial basados en lógicas asimétricas “norte-sur”, “donante- receptor” en que la agenda política viene definida por los intereses de los “donantes” para centrarse en relaciones basadas en el partenariado, en la confianza, la reciprocidad, el interés y el aprendizaje mutuo de ambos gobiernos.

Al tratarse mayoritariamente de relaciones directas entre administraciones públicas, sus ámbitos de actuación se alejan de la cobertura de necesidades básicas (propio de la cooperación al desarrollo) para dar paso al fortalecimiento institucional, al apoyo a las políticas públicas locales y al ejercicio del poder local, como forma más efectiva de dar respuesta a las necesidades de su población. Así, la CD no pretende “exportar” modelos y recetas de desarrollo de un lugar a otro, sino fortalecer la gobernabilidad local y la mejora de la gestión pública local para que cada cual alcance mejoras para su población y su territorio en función de sus características, necesidades y capacidades.

La cooperación descentralizada mantiene fuertes vínculos con la cooperación al desarrollo, pero no es una ventanilla más de recursos ni se limita a reproducir las prácticas de la Ayuda Oficial al Desarrollo a pequeña escala: aporta un valor diferencial a partir de sus especificidades. Es una modalidad con capacidad de proponer y avanzar hacia un nuevo modelo de cooperación más igualitario y basado en la confianza y el conocimiento mutuo.

La corta, pero muy intensa vida de esta disciplina está repleta de la utilización de una serie de términos, nombres o conceptos que, por un lado, reflejan su variedad, heterogeneidad y complejidad, pero, por otro, implican también la dificultad para tener una mayor y mejor comprensión de esa materia, generando en bastantes ocasiones confusión.

La nómina de términos en relación con la cooperación al desarrollo es bastante amplia:

• ayuda, asistencia, cooperación;
• distintas acepciones del concepto desarrollo, como crecimiento económico, humano, sostenible…;
• la categorización de países: países en vías de desarrollo, países pobres, países subdesarrollados, países adelantados, países menos adelantados, tercer mundo, entre otros…

Con esta definición queda clara la vocación de trabajar conjuntamente para la consecución de un fin, mientras que la idea de ayuda se circunscribe al área puramente asistencialista vinculada al donante y el receptor. Es la población afectada quien debe tomar decisiones y no ser una mera receptora de ayudas como ha venido siendo tradicionalmente.

Si bien el término Cooperación para el Desarrollo tiene una gran variedad de expresiones, sólo hay una definición para el término Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). La AOD es la expresión, con sus cambios y transformaciones, de la ayuda tradicional que define el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), una de las instituciones referentes en este campo.

Según el CAD, la Ayuda Oficial al Desarrollo son los flujos o las corrientes dirigidas a países que figuran en la lista de países receptores del CAD (y a instituciones multilaterales de desarrollo con destino a receptores de esa misma lista de países):

• Son proporcionadas por organismos oficiales, incluidos gobiernos estatales y locales, o por sus organismos ejecutivos.
• Se administra con el principal objetivo de promover el desarrollo y el bienestar económico de los países en desarrollo.
• Es de carácter concesional y lleva un elemento de donación de al menos el 25 por ciento (calculado a un tipo de descuento del 10 por ciento).

El CAD subraya que el objetivo fundamental debe ser la promoción del desarrollo y el bienestar económico, fijando algunos límites para el cómputo de la AOD, como la exclusión de la ayuda militar o el antiterrorismo (al estar generalmente dirigidas tanto a amenazas para el donante como para los países receptores, en vez de estar enfocadas hacia el desarrollo económico y social del receptor). En cambio, sí se considera AOD la asistencia a los refugiados en los países en desarrollo.

Actualmente la AOD está sometida a diversas críticas y cuestionamientos. Destacan entre ellas la realizada por CONCORD (European NGO confederation for relief and development), la confederación de ONGD europeas, con la aplicación del concepto de ‘ayuda genuina’. Esto supone “limpiar” lo incluido como AOD de aquellas acciones que no van dirigidas a contribuir al desarrollo, sino que incluso tienen su beneficio para el donante: “la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) no debería contabilizar las ayudas a estudiantes y a refugiados, la ayuda ligada ni las condonaciones de deuda, y también debería restar aparte los intereses de la deuda; considera que todas estas son formas de inflar la ayuda. En consecuencia, y en orden a poder comparar la AOD de calidad/real entre donantes, restan estas partidas de ayuda “Inflada” y la resta se denomina ayuda “Genuina”, que corresponde a la ayuda de calidad”.

El propio CAD está revisando el concepto y sus limitaciones de la AOD, por otro más amplio que incluiría el total de la ayuda al desarrollo: Apoyo Oficial Total al Desarrollo Sostenible (AOTDS) (Total Official Support for Sustainable Development, TOSSD, en sus siglas en inglés).

Este nuevo marco proporciona una imagen más completa de todos los recursos oficiales y de financiación privada movilizada a través de intervenciones oficiales de apoyo del desarrollo sostenible y de los ODS (Objetivos de Desarrollo Sostenible) ya que incorpora además de la AOD a la cooperación Sur-Sur y Triangular y al apoyo a bienes públicos internacionales y desafíos globales (cambio climático, migraciones, paz, seguridad, asentamientos población refugiada…).

Si bien aún Naciones Unidas no ha incorporado la métrica TOSSD, su desarrollo puede contribuir al esfuerzo de mayor transparencia y adaptación al escenario actual que ha pasado de la lógica norte-sur, como la que inspiró la ayuda, a un sistema de cooperación para el desarrollo más abierto y compartido entre países y actores diversos.

La independencia de países y pueblos sometidos a dominio colonial también tendrá su reflejo en la concepción del desarrollo, aunque siga siendo dominante el discurso y la práctica ‘norcéntrica’. Una prueba de ello es la definición que da la Comisión del Sur, presidida por Julius Nyerere, presidente de Tanzania y uno de los líderes que trabajó por la descolonización y la unidad africana:

El primer artículo de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 4 de diciembre de 1986, dice así:

Si hay dos términos que reflejan esa visión más omnicomprensiva del desarrollo son desarrollo humano y desarrollo sostenible.

Para el PNUD, el desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano. En principio, estas oportunidades pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo. Sin embargo, a todos los niveles del desarrollo, las tres más esenciales son:

• Disfrutar de una vida prolongada y saludable.
• Adquirir conocimientos.
• Tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente.

Si no se poseen estas oportunidades esenciales, muchas otras alternativas continuarán siendo inaccesibles.

El término desarrollo humano está asociado al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El PNUD pertenece a la familia de las Naciones Unidas; creado el 1 de enero de 1965, adquiere notoriedad a partir de la elaboración y publicación de los Informes sobre Desarrollo Humano, siendo el primero publicado en 1990. El punto de partida es que el desarrollo no depende únicamente de los ingresos per cápita, medición utilizada por entidades como el Banco Mundial.

Otras oportunidades altamente valoradas van desde la libertad política, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de derechos humanos. El desarrollo humano tiene dos aspectos:

• La formación de capacidades humanas, tales como un mejor estado de salud, conocimientos y destrezas.
• El uso que la gente hace de las capacidades adquiridas –para el descanso, la producción o las actividades culturales, sociales y políticas.

Si el desarrollo humano no consigue equilibrar estos dos aspectos, puede generarse una considerable frustración humana.

Junto al desarrollo humano, el otro término más comúnmente utilizado es el de desarrollo sostenible, ligado a los trabajos realizados para preparar algunas de las llamadas Cumbres de la Tierra (Estocolmo, 1972 y, Rio de Janeiro, 1992). Lo utiliza el Informe Brundtland (Gro Harlem Brundtland, política noruega, primera ministra de su país) en 1987, con el título Nuestro futuro común, que considera que es desarrollo sostenible aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras.

En ese vínculo entre desarrollo y medio ambiente intervienen decisivamente factores como la población y los recursos, las especies y los ecosistemas, la energía, la industria y el medio urbano. De los cambios realizados en esos ámbitos dependerá la seguridad, el bienestar y la misma supervivencia del planeta. La Conferencia de Río de 1992 le dio una dimensión global.

Tanto el desarrollo humano como el desarrollo sostenible se han incorporado, por tanto, a la agenda mundial del desarrollo y la cooperación internacional y han sido ampliamente aceptados. De hecho, la aceptación generalizada de los riesgos que supone para el medio ambiente el impacto de los seres humanos queda de manifiesto por la creciente repercusión de la huella ecológica.

Las teorías que estudian el desarrollo también combinan opciones tradicionales en el sentido más conservador del término, con otras mucho más críticas y radicales que vinculan el pensamiento actual con planteamientos más ligados a una cosmovisión del mundo. Opciones como el decrecimiento, el buen vivir o el postdesarrollo permiten comprender el papel del desarrollo con otra perspectiva que el que lo vincula al consumo y al ‘cuánto más, mejor’.

A continuación, puedes ver un resumen en formato infografia con los momentos más importantes de la evolución de la cooperación internacional al desarrollo.

Mostra a pantalla complerta

El sistema internacional de ayuda al desarrollo nace a finales de la II Guerra Mundial y según el CAD es “el conjunto de recursos y posibilidades que los países desarrollados ponen a disposición de los países en desarrollo, con el objetivo de facilitar su progreso económico y social. Está definida por aquel ámbito en el que existe efectiva transferencia de recursos, bajo determinados niveles mínimos de concesionalidad que son establecidos internacionalmente.”

Existe consenso en el hecho de que las primeras expresiones de la ayuda al desarrollo nacieron durante el mandato del presidente de Estados Unidos Harry S. Truman a finales de los años 40 del siglo XX como mecanismo para estabilizar el orden político mundial.

En el marco de las Conferencias de postguerra (Bretton Woods-1944 y Ginebra-1947) la cooperación al desarrollo jugaba un rol secundario pero complementario a los pilares del sistema comercial y monetario compuesto por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. La emergencia de la división bipolar de la estructura, y por ende, la confrontación interbloque Este-Oeste, plasmó las políticas de ayuda al desarrollo. Durante esos años, la ayuda era esencialmente bilateral y se utilizaba como elemento estratégico y político en el marco de la recomposición del sistema internacional bipolar.

En estos momentos de puesta en escena de la cooperación internacional le debía corresponder un lugar destacado a la Organización de las Naciones Unidas (ONU). En la Carta de San Francisco de 1945 se establece como propósito “Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión”, dedicándose el Capítulo IX a la “Cooperación internacional económica y social”, concediendo un papel destacado en esa tarea al Consejo Económico y Social (ECOSOC).

Además, la amplia familia de entidades de Naciones Unidas trabajaría en ámbitos determinados:

• Agricultura (FAO).
• Salud (OMS).
• Educación (UNESCO).
• Infancia (UNICEF).
• Refugiados (ACNUR).
• Migraciones (OIM)

También en estos años nace el sistema internacional de protección de los Derechos Humanos, que tiene como base la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), que se completará con los Pactos Internacionales de 1966 sobre Derechos civiles y políticos, y sobre Derechos económicos, sociales y culturales. Junto al ámbito universal, habrá formas regionales en el ámbito de los derechos humanos:

• La Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos.
• El Convenio Europeo de Derechos Humanos.
• La Convención Americana sobre Derechos Humanos.
• La Declaración de los Derechos Humanos de la ASEAN (Asociación de Estados del Sudeste Asiático).

Uno de los grandes cambios internacionales vino motivado por el impacto de la descolonización en la década de los 60 del siglo XX. Los países latinoamericanos se habían independizado a comienzos del siglo XIX, pero en Asia y en África la gran descolonización se produjo en esas fechas.

La independencia tiene como efecto el aumento del número de estados en el mundo, como se comprueba con el aumento de miembros en la ONU. Pero más allá de ese impacto, la descolonización revelará el alcance de la colonización, su devastación, destrucción y las graves violaciones a los derechos humanos. Por tanto, el primer impacto de la descolonización es el anticolonialismo y la lucha por la emancipación de los países y pueblos sometidos a dominio colonial.

Los nuevos países (liderados por Gandhi, Leopoldo Sedar Senghor, Jomo Kenyatta, Patrice Lumumba) también reivindicarán de forma colectiva, a pesar de su gran heterogeneidad, cambios en las reglas del juego del sistema internacional. Nace el Tercer Mundo, que tendrá sus expresiones en el ámbito político con la creación del Movimiento de Países No Alineados (Bandung, 1955) y en el económico con la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Ginebra, 1964), donde se reivindica ‘comercio, no ayuda’.

Aprovechando su mayoría en la Asamblea General de las Naciones Unidas, promoverán una serie de documentos que se conocerán como el Nuevo Orden Económico Internacional; pero los redactores de la Carta de San Francisco dejaron el verdadero poder de decisión de la ONU en manos del director de grandes potencias que es el Consejo de Seguridad.

De este modo, a la división Este-Oeste propia de la Guerra Fría, se incorpora la división Norte-Sur. Durante esos años, la cooperación al desarrollo se entendía como un instrumento fundamental para la “acción contra el subdesarrollo” que se concebía como una derivación del crecimiento económico. Se centraba toda la cooperación en una visión reduccionista que entendía que a través del crecimiento económico se conseguirían paliar los déficits sociales y que, de manera más o menos automática, se reducirían las carencias y privaciones que caracterizan la pobreza.

Sin alterar el teatro de operaciones de la Guerra Fría, desde finales de los 60 del siglo XX se observan cambios que sí van a tener cierto impacto. Son años de rebeliones y revoluciones en buena parte del mundo: en París en mayo del 68, el activismo contra la Guerra de Vietnam, la lucha contra la segregación racial en Estados Unidos, el movimiento antiapartheid encabezada por Nelson Mandela, la revuelta estudiantil en México y la matanza de Tlatelolco, el movimiento pacifista, el movimiento ecologista (Greenpeace se crea en 1971).

El alcance de la dimensión mundial de algunas cuestiones eleva sus posiciones en la agenda internacional. Junto al deterioro del medio ambiente y el cambio climático, otra de las cuestiones preocupantes es el crecimiento demográfico y los problemas que de ello derivan. Es uno de los argumentos del Informe al Club de Roma “Los límites del crecimiento”, encargado al MIT (Massachusetts Institute of Technology) y publicado en 1972, situando el dilema en el debate sobre población “versus” recursos.

Durante la década de los 70 se empezó a poner en evidencia las limitaciones de la visión sobre el desarrollo de la década anterior y se inició el cuestionamiento que el crecimiento económico, por sí mismo, lograría los avances en ese ámbito.

Así, la idea que el subdesarrollo es un estadio anterior al desarrollo empezó a perder fuerza y se empezó a poner énfasis sobre salud, educación y vivienda, en contraste con el foco anterior de iniciativas de inversión de capital, especialmente para infraestructura. Además, a finales de los 70 los profundos problemas en los balances de pagos de los países en desarrollo culminarían con la crisis de la deuda y la ayuda condicionada a programas de ajuste estructural.

En efecto, en los años 80, particularmente en América Latina, primaron programas para ajuste estructural ligados a reformas económicas y financieras. La crisis de la deuda y los dos shocks petroleros (1973 y 1979) contribuyendo a la crítica al Estado y al ensalzamiento del libre juego del mercado, dando lugar a la emergencia de una mayor actividad de la ayuda multilateral a través del BM y el FMI.

Hay un cuestionamiento del papel del Estado (demasiado grande para resolver los problemas pequeños y demasiado pequeño para resolver los grandes problemas; además de las limitaciones y la erosión de conceptos absolutos como la soberanía o las fronteras). Entre lo global y lo local se opta por lo glocal, y más por lo transnacional que por lo internacional.

La presencia del ‘Tercer Mundo’ en Naciones Unidas se hace notar con la adopción, el 4 de diciembre de 1986, de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. El resultado de la votación fue esclarecedor: 146 votos a favor, uno en contra (EE.UU.) y ocho abstenciones. El desarrollo ya no es sólo un hecho meramente económico, sino que pasa a la categoría de derecho humano. En esta concepción se observa la influencia del enfoque de capacidades, con la obra de Amartya Sen o Martha C. Nussbaum, que dará paso a la puesta en escena del Enfoque Basado en Derechos Humanos (EBDH).

El principio de esta década viene determinado por una nueva realidad geopolítica que marcará la escena internacional: el fin de la Guerra Fría. Estuvo simbolizada con la caída del Muro de Berlín en 1989, símbolo máximo de la división entre el Este y el Oeste y la desaparición de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y la disolución del bloque del Este. A partir de ahí los acontecimientos se aceleran: reunificación alemana, cambios en el entorno europeo y, con un cambio geopolítico no solo europeo, sino a escala global.

El final de la Guerra Fría propició también un cambio en las motivaciones que impulsaban a las grandes potencias a mantener la Ayuda Oficial al Desarrollo como un arma más en la confrontación Este-Oeste. Este ambiente crítico podría resumirse con la metáfora altamente conocida de “la década de la fatiga de la ayuda”. Durante esos años se impusieron las recetas inspiradas en el llamado Consenso de Washington.

Se trataba de establecer la agenda económica internacional en función de los principios del libre mercado, la disciplina y el ajuste microeconómico, las privatizaciones y el libre comercio. El modelo asienta las bases de los Programas de Ajuste Estructural (PAE) a los países receptores de ayuda inicialmente llevados a cabo por el FMI y el BM. Así, la AOD quedó condicionada a la realización de transformaciones de los instrumentos económicos que para la gestión del desarrollo.

Progresivamente ese paradigma neoliberal empieza a mostrar su debilidad poniendo de manifiesto que el crecimiento económico por sí mismo no llevaría a una mejora de las condiciones de vida de los países menos desarrollados y a reconocer que no se habían tenido en cuenta algunas condiciones esenciales para alcanzar un mayor desarrollo. En este contexto, en 1990, el PNUD presenta su nueva concepción sobre el desarrollo vinculada al “desarrollo humano” que, como se ha visto, desplaza el enfoque dominantemente centrado sobre las capacidades materiales y productivas a poner el acento en las capacidades, las oportunidades y las seguridades básicas puestas al servicio de las personas.

A partir de ese momento, el desarrollo empieza a plantear nuevos retos que superen la necesidad del crecimiento económico: sin una mejora de la gobernabilidad, la práctica de los derechos humanos o la distribución equitativa de los recursos y las oportunidades, no puede hablarse de un incremento del desarrollo humano. Esta concepción implica una nueva dimensión de la superación de la pobreza, las desigualdades y las consecuencias que éstas comportan. Desde esta mirada, el fortalecimiento de las capacidades locales y la exigencia de las condiciones necesarias que permitan un pleno ejercicio de los derechos humanos se vuelve imprescindible.

Durante esa década, Naciones Unidas recupera impulso en estos momentos, promoviendo el refuerzo del multilateralismo; así se pudo comprobar con motivo de la celebración de grandes cumbres mundiales a lo largo de la década de los 90, sobre cuestiones y ámbitos que afectan al conjunto de la humanidad (infancia, medio ambiente y desarrollo, población y desarrollo, mujer o derechos humanos) y sobre las cuales se detecta que solo se puede actuar de forma eficaz bajo la acción conjunta de los estados por medio de la cooperación internacional.

También la búsqueda de opciones para el tratamiento colectivo de asuntos de interés general, como los llamados Bienes Públicos Mundiales (Kaul, Grunberg y Stern, 1999) caracterizados por la no rivalidad (el que un individuo disfrute de un bien no impide o reduce el consumo de otra) y la no exclusión (una vez que el bien se produce no es posible impedir a alguien su utilización o disfrute). Se actuará conjuntamente en terrenos como la eficiencia de los mercados, el medio ambiente y el patrimonio cultural, la salud, los conocimientos y la información, la paz y la seguridad.

Es el siglo de la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que tendrán su marco de referencia en la Declaración del Milenio, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2000; los jefes de estado y de gobiernos presentes reconocen que:

En la Declaración se establecen los valores fundamentales de las relaciones internacionales para el siglo XXI:

• La libertad.
• La igualdad.
• La solidaridad.
• La tolerancia.
• El respeto de la naturaleza.
• La responsabilidad común.

Una vez más, las expectativas para lograr un mundo mejor en base a estos valores se ven cuestionadas por una realidad que demuestra todo lo contrario, con la paradoja de que en ella son parte los mismos Gobiernos que se comprometieron a respetarlos.

Para darles seguimiento, las Naciones Unidas lideraron un proceso que contó entre otros con:

• El Proyecto del Milenio de 2002.
• Las Cumbres Mundiales 2005 y 2010.
• La Resolución “El futuro que queremos” de Naciones Unidas de 2012.
• El Informe “Una vida digna para todos”.
• La Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo en Monterrey (México) del 18 al 22 de marzo.
• El Informe del Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible, de 2014.
• El Balance de los ODM se encuentra en Objetivos de Desarrollo del Milenio Informe de 2015.

Entre los mecanismos que lanzó la ONU, destaca el siguiente, que fue el precursor de la llamada Agenda 2030: el Informe del Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda para el Desarrollo después de 2015: “Una nueva alianza mundial: erradicar la pobreza y transformar las economías a través del desarrollo sostenible”.

En el informe participaron más de 5.000 organizaciones de la sociedad civil y 250 Directores Ejecutivos de grandes corporaciones, y se proponen cinco grandes cambios transformativos que pueden crear las condiciones —y crear el impulso necesario– para poder hacer realidad esas aspiraciones:

Los últimos tiempos de los ODM son paralelos a la adopción de lo que va a darles continuidad: los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), un conjunto de objetivos globales para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todos como parte de una nueva Agenda de Desarrollo Sostenible, la Agenda 2030 aprobada el año 2015 por unanimidad de todos los estados miembros de la ONU.

Los ODS son fruto de un proceso negociador que finaliza con la adopción del documento “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, en la que se establece:

La forma y procedimientos en los que se basa la adopción de los ODS varia con respecto a la de sus predecesores, los ODM, gestados por un núcleo reducido de entidades. Hay un proceso participativo, que tiene su principal personas de todos los países y sectores.

La Agenda plantea 17 Objetivos con 169 metas de carácter integrado e indivisible que abarcan la esfera económica, social y ambiental. Cada objetivo tiene metas específicas que deben alcanzarse en los próximos 15 años.

La Agenda define los 17 ODS en cinco esferas claves: las personas, el planeta, la prosperidad, la paz y las alianzas. Busca comprometer a la comunidad internacional, incluyendo a los gobiernos locales como corresponsables del desarrollo sostenible de su territorio en ámbitos como el hambre, la salud, la educación, la igualdad de género, el crecimiento económico, el medio ambiente o el trabajo.

Uno de sus principales éxitos del trabajo de incidencia de los gobiernos locales en dicha agenda es la inclusión del ODS número 11 “Ciudades y Comunidades Sostenibles” y especialmente la localización del resto de ODS, así como el ODS 17 “Alianzas para lograr los objetivos”.

Se trata de una aproximación al desarrollo de carácter holístico y universal que legitima la necesidad de alejarse del enfoque tradicional Norte-Sur e invita a abrazar el concepto de “Justicia Global” que rompe con la mirada clásica, asistencial y jerárquica del paradigma “países en vías de desarrollo versus países desarrollados”.

Por lo tanto, la Agenda 2030 apela directamente a los gobiernos locales y regionales y abre una oportunidad para avanzar en una política de cooperación que ponga el acento en la transversalidad, la coherencia de políticas para el desarrollo sostenible y la justicia global.

La cita de septiembre de 2015 en Nueva York no fue la única relevante en ese año. Unos meses antes, del 13 al 16 de julio, había tenido lugar la III Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo en Addis Abeba (Etiopía); la Declaración final recoge la cara y la cruz del estado de la financiación del desarrollo que, al contrario que con los ODM, se debaten antes de la adopción definitiva –o en paralelo- a los ODS: avances significativos en la movilización de recursos financieros y técnicos, mayor presencia de los países en desarrollo en el comercio mundial, que contribuyen a una reducción sustancial del número de personas que viven en pobreza extrema y al cumplimiento de los ODM.

Durante esos años, también tiene lugar el cuestionamiento sobre la calidad de la ayuda, que activa la llamada Agenda para la Eficacia de la Ayuda (AEA) escenificada en la reunión del Primer Foro de Alto Nivel celebrado en París del 28 de febrero al 2 de marzo de 2005 y que concluyó con la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda, cuyos cinco principios para contribuir a la eficacia son:

1. Apropiación: los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo;
2. Alineación: Los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios;
3. Armonización: Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces;
4. Gestión orientada a resultados: Administrar los recursos y mejorar las tomas de decisiones orientadas a resultados;
5. Mutua responsabilidad: Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo. Son compromisos adoptados tanto por países donantes como receptores, organismos internacionales, Instituciones Financieras Internacionales (IFI) y Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) para lograr eficacia en los resultados de desarrollo.

Los principios rectores y los actores que participan se identifican en el siguiente gráfico:

A la reunión de París se suman otras que buscan como implementar medidas que garanticen la eficacia de la ayuda:

• El III Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda que dio lugar al Programa de Acción de Accra (AAA) celebrado en la capital de Ghana del 2 a 4 de septiembre de 2008.
• El IV Foro de Alto Nivel celebrado en Busán (Corea del Sur) de 29 de noviembre a 1 de diciembre de 2011 y que dio lugar a la Alianza de Busán para la cooperación eficaz al desarrollo.

Este proceso de la llamada “nueva arquitectura de la ayuda” permite el tránsito de la ayuda eficaz a la cooperación para un desarrollo eficaz y la importancia de las organizaciones de la sociedad civil, de los gobiernos locales y regionales, de la Cooperación Sur-Sur y triangular y del sector privado.

Otro de los procesos clave para comprender los retos actuales del escenario internacional y de la cooperación al desarrollo son las Cumbres del Clima, llamadas Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, la primera de las cuales se celebró en Berlín en 1995. Entre estas destaca la COP21 celebrada en Paris (Francia) del 30 de noviembre al 11 de diciembre de 2015 organizada por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Desde entonces se han celebrado 6 Conferencias más, la última celebrada en Glasgow entre el 31 de octubre y el 12 de noviembre de 2021 (COP 26).

La transición de la ayuda a la cooperación es clave para interpretar el proceso de cambio de quienes participan en la consecución del desarrollo, es decir, los actores de la cooperación para el desarrollo.

Como ya se ha expuesto, durante décadas la ayuda fue un instrumento del donante con sus directrices, recursos y personal experto, aplicado al receptor que aquel eligiera en función de sus criterios de asignación geográfica (geopolíticos, postcoloniales o en función del desarrollo humano, como los países nórdicos). Sin embargo, el mapa de actores ha pasado de los donantes tradicionales (países del ‘Norte’, desarrollados, que facilitan AOD a países en desarrollo) a nuevas formas y procesos que convierten este mapa en un ecosistema más complejo.

En este sentido, cabe destacar los llamados países emergentes, los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), que utilizarán su tirón económico para, a través de alianzas, aumentar su peso en la escena mundial.

Esta situación ocupa un lugar central en la comunidad del desarrollo por su asociación con la nueva geografía de la pobreza. Como advierten Costrafreda y Cortés(2020): “En estos momentos, el grupo de países clasificados países de renta media (PRM) representa el 70% de la población mundial, el 33% del producto interior bruto mundial y alberga el 73% de la población del mundo”. Por lo tanto, ya no se trata de que la mayoría de la población viva en países pobres, sino que la mayoría vive en PRM donde existe una extrema desigualdad.

Esto es especialmente relevante para América Latina y el Caribe, donde actualmente 25 de los 33 países de la región se clasifican en la categoría de PRM. En este sentido, es importante destacar según el informe “Perspectivas Económicas para América Latina 2019” que publica la OCDE, la pobreza y las desigualdades volvían a incrementarse en América Latina (después de una década de reducción) y la clase media, que estaba en camino de consolidación, se situaba en un escenario de extrema vulnerabilidad.

Ante esta preocupación, ha emergido recientemente el enfoque de desarrollo en transición (DeT) el cual apunta a que es necesario “un análisis más sofisticado que el nivel de renta para entender las necesidades y capacidades concretas en la tarea de enfrentar el desafío de la reducción de la pobreza y el combate a sus causas estructurales” (Costrafreda, A y Cortés H, 2020).

Conviene tener presente el actual cambio de la geografía de la pobreza que ha desdibujado la tradicional dicotomía norte-sur. Actualmente se puede hablar de “nortes” en los tradicionalmente llamados países del sur y muchos “sures” en los países del norte. Esta situación pone de manifiesto la existencia de la interdependencia global y rompe con el enfoque clásico y reduccionista de países desarrollados “versus” países en vías de desarrollo.

Como se verá en detalle en el tercer módulo de este curso, la evolución reciente de la cooperación al desarrollo y la crisis actual agravada por la pandemia de la COVID-19 obliga a repensar nuevas modalidades e instrumentos.

La complejidad del actual mapa de actores, que es más rico y diverso, puede llevar a confusión sobre el papel que ocupa cada actor en el engranaje de la cooperación para el desarrollo a escala global. El siguiente cuadro vendría a reflejar esa multitud de actores que participan en cooperación para el desarrollo:

Si bien pueden establecerse varias formas de categorización, tipología o identificación de los actores de la cooperación (actores públicos-privados, norte-sur…), a continuación se describen de manera general los principales actores que participan en el sistema de cooperación:

Para comprender mejor la creciente complejidad del mapa de la cooperación para el desarrollo se maneja el concepto de ecosistemas multiactor que “alude a lograr el “mayor grado de integración posible para un conjunto de actores”. Es decir, a un entorno de la cooperación internacional con estructuras multiactor participativas, coordinadas y orientadas a fines comunes, en este caso el desarrollo”.

La Educación para el Desarrollo –también llamada Educación para la Ciudadanía Global, es resultado de una evolución trazada a lo largo de cinco generaciones: enfoque asistencial, enfoque desarrollista, educación crítica y solidaria, educación para el desarrollo humano y sostenible, y educación para la ciudadanía global. Constituye una línea de trabajo fundamental hoy en día en la cooperación al desarrollo.

En el módulo 3 del curso se hará referencia en particular a la EpD de la cooperación descentralizada, pero se ha de resaltar dicha modalidad en el marco de la cooperación al desarrollo por su pertinencia en el momento actual y por el hecho que si bien tradicionalmente esta modalidad ha sido atribuida a la cooperación de los países del norte, cada vez son más los países y gobiernos locales y regionales del norte y del sur que llevan a cabo acciones en este sentido.

En el momento actual se constata la necesidad de actuar desde muy diversos frentes ante los problemas identificados y, especialmente, en la transformación de las causas que generan dichos problemas. Unas causas que responden a complejos procesos históricos, a las consecuencias del sistema económico dominante, y a un sistema cultural prácticamente globalizado que ha naturalizado un modelo de convivencia global que pone en riesgo la sostenibilidad de la vida. Además, ante la crisis actual que venimos arrastrando desde 2008 y que se agravado con los efectos de la COVID-19 y los impactos de la guerra en Ucrania, se ha constatado la reaparición de discursos re-nacionalizadores basados en la criminalización del otro, expresiones xenófobas y racistas que ponen en peligro la convivencia y representan graves vulneraciones de los derechos humanos.

En este sentido, la EpD se convierte en una modalidad de trabajo fundamental para incidir, desde la ciudadanía y el conjunto de la sociedad global, en las causas que generan los problemas, en la transformación del actual modelo que se ha demostrado caduco y agotado y en el avance hacia otras formas de vivir que pongan el acento en la vida de las personas y del planeta.

La Educación al Desarrollo ha sido entendida tradicionalmente como “sensibilización al desarrollo”, es decir, como modalidad que se realizaba en los países donantes para acercar la realidad del sur a la ciudadanía y en cierto modo, legitimar las políticas de cooperación al desarrollo y contribuir a ampliar el tejido asociativo de las ONGD’s.

Esta visión actualmente está superada y abarca un abanico mucho más amplio que se nutre de diferentes disciplinas o dimensiones: educación-formación, comunicación al desarrollo, participación social/incidencia política, investigación, sensibilización y cooperación al desarrollo.

Según la Coordinadora ONG para el Desarrollo España (CONGDE):

La forma de implementarla es una responsabilidad fundamental de la política pública de desarrollo; así lo reconoce la cooperación española en La Estrategia de Educación para el Desarrollo (EpD) de la Cooperación Española, que la define la como:

De manera esquemática y recogiendo varias definiciones (UNESCO, Comisión Europea, agencias estatales y sociedad civil) de manera no exhaustiva, la EdP aporta y por lo tanto, supone y comprende:

• Aproximación holística.
• Perspectiva de justicia, interdependencia, responsabilidad compartida y solidaridad.
• Dimensión local y global de los retos.
• Procesos educativos, formales o informales y participación ciudadana.
• Foco en la ciudadanía global y el desarrollo sostenible.
• Dimensiones cognitivas, socioemocional y conductual

En los últimos años, y superando las 5 generaciones de EpD mencionadas (enfoque asistencial, enfoque desarrollista, educación crítica y solidaria, educación para el desarrollo humano y sostenible, y educación para la ciudadanía global), se está transitando hacia una sexta generación con nuevos paradigmas más acordes con el contexto actual.

En este sentido destaca actualmente el nuevo paradigma de la Educación para la Justicia Global, el cuál amplía y completa el análisis centrado principalmente en la dicotomía norte-sur y en la linealidad del desarrollo para poner el acento en los elementos estructurales que generan injusticias promoviendo la transformación de las relaciones de poder que potencian las desigualdades, independientemente del lugar donde se den.

En el próximo módulo del curso se hace referencia específicamente a las tendencias y retos de la cooperación descentralizada, los cuales, a nivel general, coinciden con los retos de la cooperación al desarrollo. Por esta razón, aquí solo se pretende hacer una breve reflexión sobre el momento actual de la cooperación al desarrollo.

Como se ha visto, la cooperación al desarrollo ha tenido una evolución desigual, ha presentado cíclicamente momentos de agotamiento y ha sido también cuestionada y criticada, tanto desde fuera como internamente. Y ello a pesar de impulsar iniciativas que trataban de articular una renovación desde dentro del propio sistema internacional de cooperación, tal y como se ha visto en su evolución.

Antes de la aprobación de la Agenda 2030 y durante su proceso de discusión y elaboración, se produjo un arduo debate internacional sobre cuáles eran las principales limitaciones del modelo de cooperación que no permitían abordar la complejidad y la profundidad de los cambios que acontecen a nivel internacional y que, como ya se ha explicado, muestran un mundo con problemas complejos y de naturaleza global como resultado de los procesos de transnacionalización e interdependencia. Así, actualmente existe un sistema de cooperación internacional en crisis que interpela de manera directa al mostrar un modelo de desarrollo que es contraproducente con la vida humana y del planeta.

En la Cumbre Humanitaria Mundial (Estambul, 23-24 de mayo de 2016) ya se destacó que “el mundo se encuentra en un punto crítico. Se presencia el nivel más alto de sufrimiento humano desde la Segunda Guerra Mundial”, según la ONU. Esta situación no hizo más que agudizarse con la presencia del Coronavirus que llevó al mundo a una crisis sanitaria, económica y social sin precedentes. Esta situación está incrementando la brecha de la desigualdad, a la cual la cooperación al desarrollo ha intentado confrontar y revertir sin éxito.

Precisamente las desigualdades y la falta de confianza en lo público fueron el tema abordado en la VII Conferencia del Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL celebrada en Montevideo los días 4 y 5 de diciembre de 2019, cuyas conclusiones y debates se recogen en el último estudio del Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL “La cooperación descentralizada como mecanismo para abordar las desigualdades y fortalecer la democracia en los territorios” (De Losada, A.; 2020).

La siguiente tabla elaborada por CEPAL en 2020 muestra una proyección del aumento de la pobreza y la pobreza extrema en América Latina en un contexto de caída del PIB y de aumento del desempleo.

Esta situación convive además con la pérdida de confianza de la ciudadanía, sobre todo en América Latina, pero también en Europa.

En este mundo hiperglobalizado, el economista turco Dani Rodrick (2012) plantea las tensiones entre la democracia vinculada a lo nacional y una serie de decisiones tomadas a escala global.

Una de las opciones para hacer frente a las carencias de medidas nacionales para afrontar cuestiones globales pasa por fortalecer los procesos de integración regional y por aumentar los mecanismos de gobernanza global, reforzando el papel de las instituciones.

En este sentido, la OCDE (2018) señalaba en el informe la necesidad de que los países latinoamericanos refuercen las capacidades domésticas mediante la mejora de los procesos de elaboración de las políticas públicas y los sistemas de financiación, poniendo un foco específico en las desigualdades territoriales.

En Europa, la fórmula no varía en exceso. De acuerdo con el VII Informe sobre la cohesión económica, social y territorial, existía un consenso creciente en torno al hecho de que la calidad de gobierno y de las instituciones constituye una condición previa fundamental para lograr incrementos sostenidos en los niveles de prosperidad, bienestar y cohesión territorial en la UE. La región es, en este sentido, altamente heterogénea puesto que la calidad de gobierno difiere de forma importante entre los 27 países de la UE e, incluso, en el interior de estos. En todo caso, la necesidad de reforzar los mecanismos de gobernanza será todavía más acuciante, si cabe, para abordar el proceso de recuperación y gestionar la emergencia social y climática después de la pandemia.

Además, actualmente se vive en un momento de alta vulneración de los derechos humanos que la pandemia de COVID-19 y la guerra en Ucrania y sus impactos, no ha he hecho más que incrementar. Especialmente con la población más vulnerable: mayores, infancia, migrantes o mujeres.

En este escenario, el lema de la Agenda 2030 de “no dejar a nadie atrás” y su aproximación universal, holística e integral al desarrollo sostenible, teniendo en cuenta sus dimensiones económica, social y ambiental así como las interrelaciones que existen entre ellas, se vuelve más pertinente, si cabe.

En este sentido, la Agenda apela a la coordinación entre las diferentes esferas de gobierno y a la necesaria complementariedad en sus intervenciones. Pero también a la necesidad de articular alianzas con los diferentes operadores, ya sea la sociedad civil, el sector privado o las diferentes instancias vinculadas al conocimiento. Por tanto, se orienta a no dejar a nadie, ni a ningún territorio, atrás, lo que implica tener muy en cuenta a los colectivos y territorios más vulnerables, apostando claramente por la rendición de cuentas y los mecanismos de control social, por aprender de la experiencia y por capitalizar las mejores prácticas.

El enfoque de Coherencia de Políticas para el Desarrollo Sostenible y el enfoque de Bienes Públicos Globales

Junto con la aproximación al desarrollo de la Agenda 2030, el enfoque de Coherencia de Políticas para el Desarrollo Sostenible (CPDS) y el enfoque de Bienes Públicos Globales pueden ayudar a que la cooperación al desarrollo contribuya al tránsito del actual modelo de desarrollo a otro donde la agenda ponga la vida y el planeta en el centro. Esto supone:

• la defensa de los derechos humanos y del planeta,
• el cuidado y mejora de las condiciones materiales de las personas,
• el acceso a los servicios básicos,
• la igualdad de género,
• la erradicación de todas las formas de discriminación,
• la transformación del modelo económico actual,
• la sostenibilidad ambiental
• o el fortalecimiento de los procesos de gobernabilidad, entre otros.

El enfoque de CPDS se define como la integración de los principios del nuevo paradigma de desarrollo sostenible en todas y cada una de las políticas públicas de un gobierno.

El punto de partida es el reconocimiento de que las políticas públicas —independientemente del nivel de gobierno o del área de gobierno que las implemente— generan efectos y producen impactos en las dinámicas de desarrollo. Dichos efectos pueden ser favorables a los principios del desarrollo sostenible o también perjudiciales, pero la CPDS permite precisamente detectar y reconocer unos y otros para que se puedan tomar medidas concretas que refuercen o corrijan sus efectos.

El enfoque de Bienes Públicos Globales rompe con la tradicional visión norte-sur y avanza hacia una mirada más multilateral donde el desarrollo es concebido como un problema de provisión de bienes públicos globales —naturales, de producción humana y de política global como salud, paz, estabilidad financiera, libertad, equidad y justicia, en otras cuestiones— más que como una transferencia directa de recursos. Sin embargo, este enfoque ha sido más controvertido por las dificultades evidentes a la hora de su aplicación.

En conclusión, la crisis —sobre todo des de la COVID-19 y la guerra en Ucrania— y sus consecuencias de carácter financiero, ecológico, digital, social y político obliga a comprender la realidad desde la conciencia clara del carácter transnacional e interdependiente de los desafíos globales. Y desde esta mirada, para alcanzar procesos de desarrollo realmente efectivos que reviertan los problemas actuales, la cooperación al desarrollo deberá incorporar la mirada transnacional y la comprensión de las interdependencias entre territorios, tal y como defiende y desarrollo el modelo de cooperación descentralizada.

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