Es importante que el gobierno local entienda que su trabajo de cooperación debe vincular los proyectos con sus políticas públicas para que aquellas acciones que lleva a cabo no acaben siendo meras intervenciones puntuales sin fundamento sino que se sustenten en un marco más amplio. Para ello es necesario conocer las estrategias que permiten que el proyecto se lleve a cabo y fortalezca de esta manera estas políticas que se plantean desde el ámbito local o regional.

El Enfoque de Marco Lógico (EML) es el método de diseño y gestión de proyecto más extendido en la cooperación al desarrollo y, también, en la cooperación descentralizada. Aunque ha generado debates sobre sus fortalezas y debilidades, ninguna propuesta alternativa hasta el momento ha sido capaz de sustituirlo. En el último apartado se presentan brevemente algunas de estas propuestas significativas.

Más allá de su universalidad, el Enfoque de Marco Lógico es adecuado para diseñar intervenciones que vinculen políticas públicas y proyectos de cooperación. A ello favorece que el EML sea un instrumento basado en el Ciclo de Proyecto, lógica que tiene paralelismo con las políticas públicas de ámbito local.

El módulo también presenta algunas malas prácticas o los errores habituales que dificultan su correcta ejecución, incluso que impiden su aprobación por los financiadores. Se proporcionan asimismo algunos de los mecanismos para superarlos.

Los objetivos del módulo son:

• Establecer un vínculo entre la gestión de proyectos que se realizan en el marco de la cooperación descentralizada y las políticas públicas locales.
• Facilitar nociones básicas sobre diseño, planificación y seguimiento de proyectos.
• Hacer indicaciones generales sobre estrategias de financiación para proyectos de cooperación descentralizada.

El proyecto es una herramienta utilizada en ámbitos empresariales, económicos, políticos, sociales y culturales y en todos ellos nace vinculado a la necesidad de realizar un cambio concreto en un periodo de tiempo determinado.

En el sector de la cooperación, existen diversas definiciones sobre lo que es un proyecto, aunque todas coinciden al considerarlo un instrumento o herramienta cuya finalidad es la transformación de una realidad socio-económica que se presenta como insuficiente o insatisfactoria y, en consecuencia, se quiere superar.

Algunas de las principales agencias de cooperación han dispuesto definiciones de proyectos. A continuación, se presentan algunas especialmente significativas:

Siguiendo estás definiciones y teniendo en cuenta las particularidades de la cooperación descentralizada, se define el proyecto como:

Uno de los instrumentos con los que trabaja la cooperación descentralizada es el proyecto: una intervención concreta, de mayor o menor alcance, destinada a enfrentar un problema o situación determinada. A pesar de su carácter acotado en el tiempo y, muchas veces, en el espacio, es importante poner de relieve la vinculación que este tipo de acción, en el marco de la cooperación descentralizada, ha de tener con las políticas públicas locales, mucho más amplias y duraderas.

No obstante, una mirada comparativa a los elementos que definen una política pública local y un proyecto descubre que ambos tienen similitudes, pero también diferencias respecto a su alcance y capacidad de cambio.

Entre las similitudes se encontraría el deseo de modificar o transformar una situación que se percibe como negativa. Además, políticas públicas y proyectos funcionan a partir de la misma estructura básica: ambas cuentan con una etapa de definición de la problemática, de diseño y formulación de la lógica de intervención, de ejecución y de evaluación.

Entre las diferencias habría:

En conclusión, las políticas públicas locales y los proyectos presentan rasgos comunes, pero también diferencias. No obstante, estas diferencias pueden facilitar que sean complementarios. Si es así, el proyecto se convierte en instrumento de las políticas públicas locales.

Tal y como se ha comentado en el apartado anterior, la cooperación internacional, incluida en esta la cooperación descentralizada, ha hecho tradicionalmente uso de los proyectos como herramienta para intervenir sobre problemas puntuales o necesidades específicas. Esto ha propiciado que estas intervenciones se vean como acciones aisladas no vinculadas ni orientadas a fortalecer instituciones o políticas públicas locales.

El proyecto no es solo una intervención puntual sino que su vinculación a una estrategia más amplia puede propiciar un cambio mayor que impulse y fortalezca las políticas públicas locales. Para ello se propone la tipología desarrollada por Jean Pierre Malé sobre la relación entre un proyecto y una política pública local. El autor afirma que esta vinculación puede adoptar cinco procedimientos (MALÉ, 2012):

• Proyectos que apoyan los resultados de una política pública local. Los proyectos dirigidos a aportar o transferir recursos humanos y/o materiales no deben estar diseñados para dar una respuesta a un problema puntual, sino para contribuir a una determinada estrategia o política pública local. Esta política estaría ya diseñada y se encontraría en ejecución. El proyecto no busca incidir en la estrategia, sino ampliar su impacto o acelerar su ejecución.
• Proyectos que apoyan una política pública local existente. A diferencia del caso anterior, el proyecto busca una mejora cualitativa de la misma. La cooperación intenta contribuir a revisar la orientación de una estrategia o programa ya diseñado para transformarlo, poniendo en valor el know-how de alguno de los socios.
• Proyectos enfocados a generar una nueva política pública local. El proyecto tiene como objetivo, a medio o largo plazo, la inclusión de una nueva política pública en la agenda del gobierno local. Estos proyectos suelen tener cuatro líneas de acción:
  • sensibilización de los responsables políticos y funcionarios locales sobre el tema;
  • elaboración de una experiencia piloto que sirva como referente;
  • identificación de las necesidades de la institución respecto a su personal y su estructura;
  • y/o inicio del diseño de instrumentos.
• Proyectos orientados a fortalecer las instituciones locales para mejorar la gestión de sus políticas. El proyecto tiene como objetivo incrementar la capacidad de gestión de las instituciones locales para mejorar la calidad de sus políticas públicas. La temática de estos proyectos es variada: transparencia, fiscalidad, planificación estratégica, etc.
• Proyectos orientados a mejorar la gobernanza local (multinivel y multiactor). El proyecto tiene como finalidad mejorar la capacidad de incidencia y negociación del gobierno local receptor, de forma que pueda realizar pactos con actores del territorio (organizaciones de sociedad civil, por ejemplo) y/u otras instituciones públicas de orden territorial superior.

La vinculación entre un proyecto puntual y una política pública local no necesariamente ha de ser rígida y estática. Por el contrario, puede tener objetivos diversos que busquen diferentes impactos en la identificación e implementación de esas políticas. Pero, además, también pueden fortalecer la capacidad institucional del gobierno local. Los enfoques son diversos, pero es clave que la identificación del proyecto esté, de una forma u otra, vinculado a una o más políticas públicas locales.

Vincular proyectos de cooperación al desarrollo y políticas públicas de ámbito local es una tarea que se enfrenta a diferentes retos. Cabe decir que estos retos, por su complejidad o la dificultad en la gestión, muchas veces limitan o incluso hacen fracasar las propuestas.

Son numerosas las causas que pueden hacer que un proyecto fracase, es decir, que no consiga los objetivos propuestos, por lo que a continuación se intenta proporcionar algunas claves al respecto.

Las causas que un proyecto de cooperación descentralizada no alcance un aporte en las políticas llevadas a cabo por gobiernos locales o regionales pueden ser de índole distinta, pero responden sobre todo a:

A la hora de gestionar proyectos suelen presentarse numerosos problemas a causa de la complejidad que supone trabajar con un modelo de partenariado en el que participan diversos actores. Algunos de estos problemas se sintetizan en:

La cooperación descentralizada entre gobiernos locales no se suele establecer a través de proyectos que han de pasar por convocatorias de carácter competitivo. El proyecto es resultado de un acuerdo o convenio, dentro del cual los socios, conjuntamente, identifican y formulan la intervención.

No obstante, en ocasiones el gobierno local sí participa en ese tipo de convocatorias. En estos casos, los errores más comunes que dificultan la aprobación de proyectos de cooperación descentralizada son similares a los de la mayor parte de los proyectos de cooperación al desarrollo:

El Enfoque de Marco Lógico (EML) es el instrumento de planificación de proyectos más utilizado en la cooperación al desarrollo. Se trata de un grupo de procedimientos e instrumentos que, aplicados de forma sistemática y secuencial, da como resultado un marco operativo: la Matriz de Planificación.

Dos son las principales ventajas del Enfoque de Marco Lógico:

1. Se basa en procedimientos fácilmente comprensibles y con una terminología especializada muy corta. Básicamente, consiste en identificar una serie de elementos que se jerarquizan a tres niveles (actividades, resultados y objetivos) y entre los que se establece una relación causal.
2. Su universalidad, que es, en buena medida, resultado del anterior: desde hace décadas es el sistema de planificación más difundido en la cooperación al desarrollo. Por tanto, se trata de un lenguaje común que conocen todos los agentes de la cooperación.

No obstante, el EML ha recibido diferentes críticas, algunas de las cuales son innegables. Por ejemplo, que es una metodología de corte occidental que se aplica a sociedades y culturas que funcionan con lógicas y tempos diferentes. Se plantean algunas de las críticas más oportunas al EML al hablar, en el apartado 11, de las metodologías basadas en procesos.

Otros reparos al EML, en cambio, se deben a una mala comprensión o utilización de la herramienta:

De esta manera, el ciclo se compone de las siguientes fases:

El EML es un método de planificación secuencial: está conformado por una serie de pasos, cada uno de los cuales genera un determinado documento. El documento final de este proceso, la MP, guiará la ejecución del proyecto.

En este apartado se van a ver los tres primeros pasos:

1. el análisis de participantes,
2. el árbol de problemas
3. y el árbol de objetivos.

Los tres se relacionan con la fase de identificación en el ciclo de proyectos.

El análisis de participantes consiste en identificar a aquellos agentes o actores que van a tener, o que se quiere que tengan, un papel en el proyecto. Inicialmente, se ha de determinar quién será la población meta o beneficiaria, que no suele ser toda la población que padece el problema sobre el que se quiere actuar, sino un sector de ella.

Normalmente se establece que hay dos tipos de población beneficiara:

• Directa: es la que recibirá los beneficios de la intervención y/o participará en sus actividades.
• Indirecta: es la que recibirá beneficios sin participar en sus actividades.

La agencia de cooperación británica (DfID) ha desarrollado un método para la identificación de la población implicada en los proyectos (Stakeholder Analysis). La herramienta identifica a los distintos actores implicados valorando sus intereses y su incidencia en la viabilidad de la intervención.

En el Análisis de Participantes también es necesario identificar otros actores que pueden tener un papel en la intervención, ya se positivamente u oponiéndose porque se vean afectados negativamente por el proyecto o consideren que así puede ser.

En proyectos de cooperación descentralizada que aspiren a realizar aportes a políticas públicas locales es importante identificar, a la hora de hacer este análisis:

• Actores ubicados en diferentes niveles (multinivel) de la estructura política que tengan algún tipo de incidencia o vinculación sobre la problemática. Es importante que desde lo local se logre una articulación con otros niveles de gobierno para tener un mayor impacto.
• Actores ubicados en el territorio: políticos, económicos o sociedad civil organizada. Cuantos más actores del territorio participan en un proyecto, más legitimidad y viabilidad gana la acción y más posibilidades de éxito tiene. No hay que olvidar que la participación de la ciudadanía, no sólo proporciona legitimidad a la política, sino también a la agenda de gobierno.

A la vez que se realiza el análisis de participación, se debe realizar la identificación de los problemas que se quiere enfrentar. El resultado de este proceso adoptará la forma de un diagrama de causas y efectos, en el que se establecerá una jerarquía entre los problemas identificados, y al que se denomina árbol de problemas.

El resto de problemas identificados se convertirán en:

Pero, ¿qué es un problema? ¿Perciben todos los actores de la misma manera cuáles son los problemas que deberían resolverse? La respuesta es no.

La posición y la visión de los diferentes actores respecto a una determinada problemática no siempre es la misma: un actor político no identificará el mismo problema que uno técnico, un ciudadano o una organización de la sociedad civil. E identificados los problemas, ¿su jerarquía aparece de forma clara? De nuevo, la respuesta es no. Como ya se ha indicado, los fenómenos sociales se retroalimentan, por lo que muchas veces es imposible establecer qué es la causa y qué es el efecto.

Por eso se define un problema como una situación negativa existente percibida como tal. El árbol de problemas no es un reflejo de la realidad, sino un boceto o croquis que permitirá elaborar el proyecto. La realidad es mucho más compleja que lo que reflejará el árbol; de lo que se trata es de que, de forma participativa y consensuada, todos los agentes establezcan y corroboren este croquis.

El análisis de objetivos se construye sobre el árbol de problemas. Básicamente consiste en positivar cada uno de los factores (causas-problema-efectos) que conforman ese árbol, de tal manera que el resultado sea un árbol de objetivos.

En el árbol de objetivos, las causas se habrán convertido en medios, los efectos, en consecuencias, y el problema focal, en el Objetivo General del proyecto.

Algunas excepciones:

• Hay problemas que no pueden ser convertidos en objetivos, ya que no tienen una solución posible. Sería el caso de situaciones que no dependen de ningún actor concreto: desastres naturales, inflación imprevista, bajada del precio de un producto en el mercado internacional. En este caso, la problemática se mantendrá en negativo en el árbol de objetivos.
• Se pueden incluir nuevas “tarjetas” al árbol de objetivos: medios que no son resultado de la positivización de una causa, pero que permitirán alcanzar la causa de orden superior.

Lo ideal es organizar un taller donde se encuentren los actores implicados o que tengan un amplio conocimiento sobre el problema.

A partir del Árbol de Objetivos, se plantea la definición de la Matriz de planificación, el documento base que guiará la ejecución del proyecto. Para ello, previamente, se va a escoger una de las opciones identificadas en ese árbol.

Se considera que enfrentar las causas que generan el Problema Focal es excesivo para un proyecto, por amplio y dotado de recursos que pueda estar. Por eso, se debe seleccionar (de nuevo, de forma participativa) la alternativa sobre la que se quiere trabajar. En término visuales, eso supone elegir una de las raíces principales (medio de primer orden) del árbol de objetivos.

En el caso práctico del apartado 10, se puede observar que la “raíz” escogida es: “Actores sociales de la ciudad de Q son agentes activos en las reformas democráticas de defensa y promoción de Derechos a la participación y a la vivienda”. Como se ve, esta “raíz” se convertirá en el Objetivo Específico del proyecto, y todos los medios de segundo y tercer orden que cuelgan de esta raíz, los resultados y actividades.

La elección de la alternativa se realiza en función de unos criterios. Entre ellos:

La raíz seleccionada, y sus consiguientes subdivisiones, conforman el esqueleto básico del documento de la Matriz de Planificación (MP). La MP tiene cuatro elementos básicos, entre los cuales se establece una relación jerárquica:

• el objetivo general,
• el objetivo específico,
• los resultados
• y las actividades.

		Lógica de intervención	Indicadores objetivamente verificables	Fuentes de verificación	Hipótesis o Factores externos
	Objetivo general
	Objetivo específico
	Resultados
	Actividades

Estos cuatro elementos son una transposición de la raíz seleccionada del Árbol de Objetivos.

El Problema Focal positivizado se ha convertido en el Objetivo General, el elemento de mayor jerarquía de la MP. Se observa que el proyecto no permitirá alcanzarlo. Conseguirlo depende de factores que están fuera del control del proyecto (las otras raíces del árbol).

El proyecto es, por tanto, solo una contribución a su consecución. La importancia del Objetivo General es la de no desviarse de la meta: actúa como un punto distante en el horizonte, al que no se va a llegar, pero que establece la dirección del proyecto.

El medio de primer orden que se ha seleccionado se convierte en el Objetivo Específico, aquel cambio que, ahora sí, se espera alcanzar a través de la ejecución del proyecto.

El Objetivo Específico es consecuencia de haber alcanzado, previamente, unos determinados resultados. En el Árbol de Problemas, los resultados se identifican con los medios (raíces) de segundo grado. Un proyecto establece, normalmente, diversos resultados. Todos los resultados se ubican en un mismo nivel jerárquico (no hay resultados más importantes que otros) y son independientes (uno no puede depender de otro para su logro).

Finalmente, los medios o raíces de tercer grado se convierten en las actividades necesarias para lograr los resultados previstos, es decir, las acciones prácticas que se ejecutarán en el proyecto. Para garantizar su éxito, deberán:

• Ser concretas y estar bien definidas para que sean fácilmente interpretables por cualquier actor participante.
• Guardar coherencia entre ellas.
• Cuantificar los recursos humanos y económicos que las hagan viables.

Si se han identificado medios de cuarto grado, normalmente se considerarán fases de una actividad.

De esta manera, la estructura de la MP hereda la lógica vertical del árbol de proyectos. Es una trasposición de una parte de este árbol.

Esta lógica vertical establece que:

• Si los recursos están disponibles, las actividades se realizarán.
• Si las actividades se realizan, se producirán los resultados.
• Si los resultados se producen, se alcanzará el objetivo específico.
• Si el objetivo específico se alcanza, contribuiremos al objetivo general.

Con los objetivos, resultados y actividades se ha visto la lógica vertical de la Matriz de Planificación; se presentan ahora los elementos que establecen su lógica horizontal.

	Lógica de intervención	Indicadores objetivamente verificables	Fuentes de verificación	Hipótesis o Factores externos
Objetivo general
Objetivo específico
Resultados
Actividades

Como lógica de intervención se entiende la concreción de cada uno de los elementos de la lógica vertical: su definición y explicación. En este apartado se van a ver las otras tres columnas de la MP: los Indicadores Objetivamente Verificables (IOV), las Fuentes de Verificación (FV) y las Hipótesis o Factores Externos (H/FE).

EL Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE (2002) define los Indicadores Objetivamente Verificables (IOV) como:

Es decir, son el instrumento que permitirá medir el avance de los proyectos.

Para ello, es esencial que los IOV:

• Sean lo más objetivos posibles. No pueden generar dudas entre los actores que participan en la intervención ni pueden dar pie a diferentes interpretaciones que lleve a equívocos.
• Se puedan medir con relativa facilidad: determinar el indicador no puede llevar un esfuerzo complementario que desvíe recursos del proyecto. Para establecer su valoración habrá que contar con Fuentes de Verificación accesibles.
• Estén claramente definidos: han de expresar de forma precisa lo que se va a hacer y lo que se quiere conseguir, y en qué tiempo se ha de lograr.

Para este último punto, los IOV han de tener una estructura que contemplen los siguientes elementos:

Objetivos y Resultados tienen que tener IOV, pero no las actividades. La realización de las actividades se observa en el día a día del proyecto, establecido en un cronograma. Además, se observa por el uso de los recursos necesarios para su ejecución.

En líneas generales, el indicador de seguimiento es el que permite observar si las acciones establecidas en la MP se están cumpliendo adecuadamente y en el tiempo previsto. Por tanto, el indicador de seguimiento se centra en la parte baja de la MP: permite observar si se están realizando las actividades, y si con ello se están alcanzando los resultados.

En cambio, el indicador de evaluación es el que nos permitirá analizar el alcance de la intervención una vez finalizada. Es un indicador que suele requerir, para poder hacer el análisis, de una Línea de Base (ver el módulo sobre Evaluación de Proyectos). Por tanto, el indicador de seguimiento se centra en la parte alta de la MP: permite observar si los resultados permiten lograr el objetivo específico y acercarnos al objetivo general

En el día a día, los indicadores con los que se trabajan en la ejecución del proyecto son, mayoritariamente, de seguimiento (lo que no quiere decir que no se tenga en cuenta la consecución del Objetivo General). Por tanto, en la MP habrá, sobre todo, este tipo de indicadores. Tal es así, que muchas veces la MP no plantea indicadores a nivel de objetivo general.

Cada IOV debe tener sus propias Fuentes de verificación (FV). Las FV son los procedimientos y documentos que permitirán comprobar el cumplimiento de los IOV. Por tanto, un IOV sin su(s) correspondiente(s) FV no es operativo.

Las FV pueden ser internas o externas.

• Las FV internas son generadas por el propio proyecto (encuestas, diagnósticos, documentos surgidos de la ejecución de las actividades, etc.).
• Las FV externas se encuentran fuera de la intervención (censos, catastros, documentos de instituciones públicas, etc.).

En la última columna de la MP se indican las condiciones que deben existir para que el proyecto tenga éxito, pero que escapan al control directo de su intervención. Se redactan en términos positivos: se supone que ya se están dando en el momento de iniciar el proyecto. En la MP se han de situar en el nivel en que son significativas.

Una vez establecida la MP y, pese a que hayan sido herramientas que se han perfilado en fases anteriores, se deben elaborar otros documentos prácticos que facilitarán la gestión del proyecto.

Por un lado, se debe decidir el ritmo de ejecución de las actividades teniendo en cuenta los tiempos y los recursos disponibles. Para ello se elaborará un cronograma de actividades.

Este cronograma tiene que reflejar:

• Estimación de tiempo: es decir, una estimación realista de lo que se tardará en realizar cada actividad, incluyendo las labores de coordinación con los diferentes actores y las gestiones administrativas.
• Priorización: Colocar aquellas actividades que vayan a llevar más tiempo y recursos en primer lugar. El caso de la construcción de infraestructuras es el ejemplo más claro.
• Previsión según recursos: Revisar las actividades que se quieren realizar con los recursos financieros y materiales de los que se dispongan. Los presupuestos de las instituciones suelen ser planificados de forma anual, por lo que debe analizarse que volumen de recursos financieros se necesitarán para cada periodo.

Un modelo práctico de cronograma es el siguiente:

También es fundamental acotar los recursos financieros y materiales a través de un presupuesto. Existen dos formatos para organizar la información presupuestaria:

Aunque el segundo modelo de presupuesto es el adecuado para el EML, las entidades donantes siempre solicitan que el seguimiento financiero se realice a través de un presupuesto por partidas. Esto siempre comporta cierta complicación: la ejecución se organiza por actividades; el seguimiento económico, en cambio, no.

La tercera herramienta que debe tenerse en cuenta en este momento entre la formulación y la ejecución es la Línea de base.

La OCDE afirma que la línea de base es:

Es una foto global de un momento 0 que permite analizar cómo el proyecto ha actuado sobre la problemática; es decir, ver si se ha conseguido cambios en los problemas sobre los que se desea incidir.

La elaboración de la línea de base se basa en fuentes primarias, tales como encuestas, diagnósticos sectoriales, o secundarias como diagnósticos, estadísticas, datos censales, reportes instituciones públicas, etc. Establecer una Línea de base es conveniente en cualquier proyecto, para monitorear su desarrollo, pero necesario si se prevé realizar una evaluación de la intervención (véase el siguiente módulo).

También es aconsejable elaborar un plan de comunicación y visibilidad, especialmente en aquellos proyectos más ambiciosos que han de afectar la vida de población con la que no se va a tener una relación cotidiana durante la ejecución del proyecto.

La comunicación no suele formar parte de la fase en la que se define la estrategia de la intervención, sin embargo puede repercutir negativamente tanto en el desarrollo como en la comprensión que sobre los beneficios e impactos del proyecto tengan los diferentes actores implicados.

Persisten dos enfoques a la hora de elaborar un plan de comunicación: la comunicación sobre los resultados, y la comunicación para los resultados (C4D). La primera es la más habitual, se centra en los resultados o productos finales. La segunda pretende ser una herramienta transversal y estratégica que está presente en todo el ciclo del proyecto y que contribuye a alcanzar los objetivos y resultados propuestos.

Un plan de comunicación debe incluir los siguientes pasos:

• diagnóstico y análisis del entorno;
• definición de objetivos;
• identificación de públicos;
• definición de mensajes;
• diseño de estrategias e implementación de acciones (herramientas y canales);
• cronograma,
• presupuesto y evaluación.

Es importante vincular el diagnóstico inicial con la elaboración de la línea de base, lo que permitirá realizar una doble medición de la eficiencia e impacto del proyecto, así como en la planificación de actividades del proyecto y en el presupuesto.

Y finalmente, es común realizar un estudio de viabilidad.

La viabilidad abarca diferentes ámbitos; cada uno de ellos plantea un interrogante:

Dependiendo de la naturaleza del proyecto, el estudio de viabilidad presentará una u otra característica.

Es común encontrar errores recurrentes en la elaboración de los diferentes documentos que forman el EML. Los más corrientes son:

Hay que tener en cuenta la diferencia entre los indicadores. Los indicadores directos son aquellos que reflejan directamente la variable a medir. Es el caso, por ejemplo, de un indicador que cuantificase el número de asistentes a una formación, o el de edificios rehabilitados.

Sin embargo, a veces no es fácil obtener la información necesaria para elaborar un indicador de este tipo. En estos casos, se puede valorar la variable de forma indirecta, midiendo otras menos complejas o más fácil de obtener, partiendo del principio de que, si acontece el factor A, es porque se ha cumplido el factor B. Así se elabora un indicador indirecto. Por ejemplo, la mejora del nivel de vida de una determinada localidad o territorio puede valorarse en base al incremento de las ventas de productos que no son de primera necesidad.

Para ilustrar los conceptos de los apartados, se expone en este apartado 10 un caso práctico. Sirva pues este de ejemplo para seguir los anteriores puntos cuando a este se haga referencia.

Q es la capital política y el municipio más grande del país. Su población se ha multiplicado siete veces en las últimas seis décadas como consecuencia de fuertes corrientes migratorias campo-ciudad. Resultado de ello, se han ido creando barrios populares no planificados que padecen graves restricciones de servicios básicos (agua, alcantarillado, recogida de basuras, etc.). Además, se han ido formando mediante la ocupación irregular de predios.

En los últimos 15 años, el Estado ha creado una nueva legislación que intenta enfrentar la pobreza y la desigualdad. De hecho, a lo largo de la última década la pobreza se ha reducido notablemente en la práctica totalidad de las municipalidades del país, que se ha materializado en un mayor acceso a la sanidad y educación públicas, entre otras cosas. No obstante, en los barrios populares de Q pesa aún la inseguridad legal sobre la propiedad del suelo. Esto es especialmente preocupante desde hace un año, ya que, tras las últimas elecciones, el nuevo gobierno local está en la oposición del gobierno estatal. El nuevo equipo municipal ha frenado las políticas de regulación de los barrios, así como la dotación de servicios básicos.

En este contexto surge un movimiento de pobladores que agrupa organizaciones de diferentes barrios populares que, sobre todo, reclama la regularización de las viviendas. Su principal objetivo es solicitar al municipio que aplique la legislación vigente sobre legalización de tierras y expropiación de suelos. Sin ello, esta población no puede acceder a servicios básicos como servicio de agua potable, alcantarillado, luz eléctrica y telefonía, recolección de residuos sólidos, y construcción de calles y aceras.

Esta situación expone a la población a innumerables riesgos. Entre otras, la acumulación de residuos los obliga a vivir en condiciones de insalubridad, y las instalaciones eléctricas son peligrosas porque se ven obligados a tomarla directa e irregularmente de los palos de luz pública, y en muchas ocasiones se han visto expuestos a incendios.

El proyecto “Fortalecimiento de actores sociales urbanos para la construcción de agendas de incidencia en las políticas municipales” quiere robustecer las capacidades organizativas de los barrios populares de la ciudad de Q, a fin de que puedan generar espacios de incidencia y concertación en las políticas públicas municipales.

La acción se realizará en barrios de clase social baja y media-baja en los que existen organizaciones sociales, si bien no siempre consolidadas. Después de un proceso de reflexión y análisis, se llega a la decisión de que el proyecto debe favorecer la elaboración de Agendas de Incidencia en determinados temas que afectaban a los habitantes de los barrios; el primero, la regularización de las viviendas y la gestión de la plusvalía del suelo.

Hay que destacar que el proyecto se relaciona con las políticas públicas de ámbito estatal: concretamente tiene que contribuir al Plan Estatal de Desarrollo que se está implementando desde hace 5 años.

El proyecto se ha diseñado siguiendo el Enfoque de Marco Lógico. La Matriz de Planificación resultante, que establece las acciones a realizar y los objetivos a conseguir, son resultado de la aplicación de este instrumento de gestión de proyectos.

De entre todos estos hechos expuestos, se pueden sacar algunas observaciones:

• En ocasiones, algunas causas no se pueden positivizar en el árbol de objetivos. Por ejemplo, si se detecta, en el árbol de problemas, que una causa es la baja pluviosidad, en el árbol de objetivos no se puede transmutar en un medio que afirme que la pluviosidad se ha incrementado. En estos casos, la redacción de la “causa” se mantiene en árbol de objetivos.
• El análisis de alternativas lleva a establecer un solo objetivo específico. Cabe recordar que el Enfoque de Marco Lógico solo permite un objetivo general y un objetivo específico.
• En el árbol de objetivos se ha señalado la alternativa seleccionada y, para hacer más comprensible su conversión en la Matriz de Planificación, se han identificado los medios (recuadros) que se convertirán en objetivo general, objetivo específico, resultados y actividades. Esto permiten observar que objetivos, resultados y actividades tienen una relación jerárquica:
  • Las actividades son los medios que permiten alcanzar resultados.
  • Los resultados son los medios que permiten alcanzar el objetivo específico.
  • El objetivo específico es el medio que contribuye (en caso de darse también la positivización de los otros brazos del árbol) a la consecución del objetivo general.
• En la Matriz de Planificación se incorporan los recursos que cada actividad requiere para su ejecución, y su costo. Aquellos gastos que son comunes a todo el proyecto, y no a una actividad en concreto, se prorratean entre todas las actividades.

Como sucede con las políticas públicas, no existe una sola aproximación metodológica para diseñar los proyectos. Si bien el Enfoque de Marco Lógico (EML), como se ha explicado, es el más utilizado en el sistema de ayuda al desarrollo, desde hace años se han desarrollado otras metodologías. Algunas surgen del EML: diferentes instituciones y centros académicos han ido introduciendo mejoras e instrumentos complementarios para el análisis de procesos sociales complejos; otras, con enfoques basados en procesos, pretenden ser más novedosas.

Teniendo en cuenta la importancia que han tenido los dos enfoques en el debate académico y en aplicación práctica de las distintas agencias de cooperación, el experto británico en desarrollo Robert Chambers (2013) elaboró un cuadro comparativo en el que se recogen las principales diferencias entre ambos paradigmas.

En el siguiente cuadro se puede observar los pilares sobre los que se construye cada enfoque, los mecanismos de diseño de los proyectos, la consecución de objetivos o el proceso de aprendizaje de las personas.

A continuación, se presentan brevemente las principales metodologías de ambos enfoques.

Los modelos lógicos utilizan un conjunto de métodos para la planificación, el seguimiento y la evaluación. Son intervenciones diseñadas a partir de diferentes componentes entre los que se establecen relaciones causales: si se hace A, se alcanzará B.

Se ha criticado al EML, y a los modelos basados en modelos lógicos en general, que son ciegos a los cambios en los factores sociales e institucionales. Los enfoques basados en procesos interpretan el proyecto como un sistema abierto y dinámico, no limitado a la matriz de planificación.

La Teoría del Cambio (TC) es un enfoque de planificación y evaluación de intervenciones de tipo procesual surgido a finales de la década de 1990, que quiere ser una alternativa a la rigidez del EML. Posiblemente es el enfoque basado en procesos que ha generado más discusión y análisis.

El investigador británico en temas de desarrollo Craig Valters (2015), plantea que el TC se sustenta en cuatro principios estrechamente interrelacionados:

El principal problema con el que se enfrenta la TC es la rigidez administrativa y burocrática con la que funcionan las instituciones públicas; entre ellas, las agencias de cooperación. De hecho, algunos autores consideran que la TC, hoy por hoy, más que funcionar como un modelo de gestión, está permitiendo una reflexión crítica en la cooperación al desarrollo.

Los modelos orientados a procesos no han logrado alcanzar un método tan aplicable y extendido como los enfoques basados en modelos lógicos. Se ha visto en el caso de la Teoría del Cambio. El esfuerzo en el aprendizaje, incluso por encima de la obtención de resultados, y una ligereza en la gestión que no se adecúa al funcionamiento burocrático, dificultan su adopción por las agencias de cooperación.

Por otra parte, estos modelos tienen como principal problema la laxitud de sus conceptos y la facilidad en caer en la interpretación de los aprendizajes. A esto se añade que no se convierten en instrumentos que arrojen resultados específicos y mesurables. Por eso se han hecho intentos por aunar ambos enfoques. Dos de estos modelos son los siguientes.

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