Establiment i modificació de la forma de gestió dels serveis públics locals

D’acord amb el que s’indica en el ROAS (Reglament d’obres, activitats i serveis dels ens locals de Catalunya), en la gestió directa per part de la mateixa organització indiferenciada de l’ens local, aquest assumeix i centralitza el servei i el risc derivat de la seva gestió, exerceix de forma exclusiva les potestats de direcció i de gestió sobre aquest i utilitza el personal directament dependent de la mateixa corporació. Per tant:

• Els mitjans personals i materials del servei s’adscriuen i s’integren en el pressupost de l’ens local.
• La gestió econòmica dels serveis gestionats de manera centralitzada resta subjecta a la funció d’intervenció i de control intern financer i d’eficàcia.
• La direcció superior dels serveis correspon a l’alcaldia o al membre de la corporació en qui delegui, o en qui es desconcentri mitjançant una disposició general a proposta d’aquell, sense perjudici de la direcció tècnica que correspongui al cap del servei respectiu.

El ROAS també preveu la possibilitat d’efectuar la gestió directa per la mateixa entitat, però per mitjà d’una organització especial, tot i que sense personalitat jurídica. Aquesta organització especial disposaria d’un consell d’administració i d’una gerència (tot i que, atesa la naturalesa del servei, es pot adoptar una altra forma d’organització mitjançant la creació d’altres òrgans complementaris), i exerciria funcions desconcentrades.

• El consell d’administració: és nomenat pel Ple de l’ens local entre persones professionalment qualificades i ha de comptar amb una representació de les persones usuàries.
  • La presidència del consell ha de correspondre a un membre de l’ens local. Exerceix la secretaria del consell qui ho sigui de la corporació, sens perjudici de les delegacions que pugui realitzar legalment.
  • Correspon al consell d’administració el govern i la direcció superior del servei, tot i que ha d’actuar sota les directrius del Ple corporatiu i, en general, sota les orientacions dels òrgans locals de govern dins de les competències respectives.
  • Les funcions del consell seran les que li atribueixi l’acord d’establiment de l’organització especial o el reglament del servei i, en general, aquelles que de manera expressa no siguin atribuïdes a un altre òrgan.
  • Els actes del consell d’administració poden ser impugnats mitjançant el recurs ordinari davant l’òrgan corresponent de l’ens local, llevat que l’acord de creació disposi un altre règim.
• La gerència: és designada per la presidència de l’ens local, a proposta del consell d’administració. La relació d’aquest lloc de treball amb l’ens local es regula pel que disposa la legislació sobre el personal al servei dels ens locals. Són funcions d’aquesta gerència:
  • Executar i fer complir els acords del consell d’administració.
  • Gestionar, dirigir de manera immediata i inspeccionar el servei.
  • I altres que li siguin assignades per les normes reguladores del servei i de l’organització especial o que li encarregui el consell d’administració.
• La contractació d’obres i subministraments segueix el que preveu la legislació de contractació aplicable als ens locals, tenint en compte les característiques derivades del reglament d’organització del servei i de l’acord de creació d’aquest.
• El personal adscrit a l’organització especial que gestiona el servei és el propi de l’ens local, sigui funcionari o laboral, i manté la relació de dependència amb la corporació.
• Els béns adscrits a l’organització especial no constitueixen patrimoni propi i els béns que adquireixi amb motiu de la gestió del servei s’incorporen al patrimoni general de l’ens local.
• L’organització especial del servei ha de comptar amb una secció pròpia en el pressupost de l’ens local i amb una comptabilitat especial. El consell d’administració ha de retre anualment una memòria i un compte de la gestió del servei, sens perjudici del que estableix la legislació d’hisendes locals. La funció interventora, de control financer i d’eficàcia del servei s’ha d’exercir d’acord amb el que estableix així mateix la legislació aplicable d’hisendes locals.

Els organismes autònoms es regeixen pel dret administratiu i se’ls encomana, en règim de descentralització funcional i en execució de programes específics de l’activitat de l’ajuntament, la realització d’activitats de foment, de prestació o de gestió de serveis públics.

Aquests organismes es regeixen per el que es disposa als articles del 98 al 102 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic. Al seu torn, el ROAS, en els articles del 199 al 210 estableix també disposicions en relació amb aquests tipus d’organismes.

Es tracta d’entitats de dret públic, amb personalitat jurídica, tresoreria i patrimoni propis. Compten amb autonomia en la seva gestió i desenvolupen activitats pròpies de l’Administració pública (de foment, de prestació o de gestió de serveis públics o de producció de béns d’interès públic, susceptibles de contraprestació), en qualitat d’organitzacions instrumentals diferenciades.

Els organismes autònoms depenen d’una administració local a la qual correspon la seva direcció estratègica, l’avaluació dels resultats de la seva activitat i el control d’eficàcia.

Es regeixen pel que es disposa a la normativa vigent en matèria de règim jurídic del sector públic, de procediment administratiu comú, de contractes del sector públic, de patrimoni de les administracions públiques, i la resta de les normes de dret administratiu general i especial que li siguin aplicables. A falta de norma administrativa, se’ls aplica el dret comú.

El personal al servei dels organismes autònoms pot ser funcionari o laboral (i es regeix pel que es preveu al Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de l’estatut bàsic de l’empleat públic i per la normativa laboral).

• El nomenament dels titulars dels òrgans dels organismes autònoms es regeix per les normes aplicables a l’Administració.
• El titular del màxim òrgan de direcció de l’organisme té atribuïdes, en matèria de gestió de recursos humans, les facultats que li assigna la legislació específica.
• L’organisme autònom és obligat a aplicar les instruccions sobre recursos humans dictades pel Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques i a comunicar-li a aquest departament els acords o resolucions que adopti en aplicació del règim específic de personal establert en el seu acord de creació o en els seus estatuts.

Els organismes autònoms tenen, per al compliment dels seus fins, un patrimoni propi, diferent del de l’Administració pública, integrat pel conjunt de béns i drets dels quals siguin titulars. La gestió i administració dels seus béns i drets propis, així com d’aquells del patrimoni de l’ens local que se’ls puguin adscriure, serà exercit d’acord amb el que s’estableix per als organismes autònoms en la Llei 33/2003, de 3 de novembre, del patrimoni de les administracions públiques.

Els recursos econòmics dels organismes autònoms poden provenir de les fonts següents:

• Béns i valors que constitueixen el seu patrimoni.
• Productes i rendes d’aquest patrimoni.
• Consignacions específiques assignades en els pressupostos de l’administració local.
• Transferències corrents o de capital que procedeixin d’altres administracions o entitats públiques.
• Donacions, llegats, patrocinis i altres aportacions d’entitats privades i de particulars.
• Qualsevol altre recurs que estiguin autoritzats a percebre, segons les disposicions per les quals es regeixin o que poguessin ser-los atribuïts.

Els organismes autònoms han d’aplicar el règim pressupostari, economicofinancer, de comptabilitat i de control establert per la Llei 47/2003, de 26 de novembre, de la Llei general pressupostària.

Les entitats públiques empresarials locals duen a terme activitats de prestació de serveis o producció de béns susceptibles de contraprestació econòmica.

Els seus comptes s’han de retre formant part del compte general de l’ajuntament, però se sotmeten al règim comptable privat i el seu pressupost no és limitatiu.

A les entitats empresarials locals se’ls aplica el que es disposa als articles del 103 al 108 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic.

Es regeixen pel dret privat, excepte en la formació de la voluntat dels seus òrgans, en l’exercici de les potestats administratives que tinguin atribuïdes i en els aspectes específics regulats en la legislació, en l’acord de creació, en els seus estatuts i en la resta de les normes de dret administratiu general i especial que li siguin aplicables.

Les potestats administratives atribuïdes a les entitats públiques empresarials només poden ser exercides pels òrgans d’aquestes si els estatuts els assignen expressament aquesta facultat.

No obstant això, els òrgans de les entitats públiques empresarials no són assimilables pel que fa al seu rang administratiu als òrgans de l’administració de l’entitat local, llevat de les excepcions que, a efectes determinats es fixin en els seus estatuts.

La seva creació, modificació, refosa i supressió correspon al Ple de l’entitat local, que ha d’aprovar-ne els estatuts. Han de quedar adscrites a una regidoria, àrea, organisme autònom o òrgan equivalent de l’entitat local. Excepcionalment, poden existir entitats públiques empresarials els estatuts de les quals els assignin la funció de dirigir o coordinar altres ens de la mateixa o diferent naturalesa.

Han de comptar amb un consell d’administració, la composició del qual es determina en els seus estatuts. La secretaria d’aquest consell d’administració ha de ser exercida per personal funcionari, al qual s’exigeix per al seu ingrés una titulació superior; les seves funcions comprenen la fe pública i l’assessorament legal dels òrgans unipersonals i col·legiats de l’entitat.

Els estatuts han de ser aprovats i publicats amb caràcter previ a l’entrada en funcionament efectiu de l’organisme públic corresponent.

El personal de les entitats públiques empresarials es regeix pel dret laboral, amb algunes especificacions i amb les excepcions relatives als funcionaris públics, que es regiran per la legislació sobre funció pública que els sigui aplicable.

L’entitat és sotmesa a controls específics sobre l’evolució de les despeses de personal i de la gestió dels seus recursos humans per part de les corresponents regidories, àrees o òrgans equivalents de l’entitat local. L’acord de creació de cada entitat pública empresarial haurà de determinar les condicions segons les quals els funcionaris de l’ens local poden cobrir destinacions en la referida entitat, i establirà, així mateix, les competències que alhora corresponguin a aquest personal que, en tot cas, seran les que tinguin legalment atribuïdes els organismes autònoms.

Quant al patrimoni, el seu inventari de béns i drets s’ha de remetre anualment a la regidoria, àrea o òrgan equivalent de l’entitat local.

La contractació de les entitats públiques empresarials es regeix per les previsions contingudes al respecte en la legislació de contractes de les administracions públiques. Serà necessària l’autorització de la regidoria, àrea o òrgan equivalent de l’entitat local a la qual es troben adscrits, per subscriure contractes de quantia superior a les quantitats prèviament fixades.

El seu règim pressupostari, economicofinancer, de comptabilitat, d’intervenció i de control financer és el que estableix la Llei general pressupostària. A més, les entitats públiques empresarials estan sotmeses a un control d’eficàcia per part de la regidoria, àrea o òrgan equivalent de l’entitat local a la qual estiguin adscrits.

La creació de societats mercantils de propietat íntegrament local és una altra possible forma de gestió directa dels serveis públics locals. Es regulen al ROAS (articles del 211 al 227) i, supletòriament, a la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (articles del 111 al 117).

La societat ha d’adoptar una de les formes previstes en el Text refós de la Llei de societats de capital aprovat pel Reial decret legislatiu 1/2010, de 2 de juliol, i en l’escriptura de constitució ha de constar el capital que haurà de ser aportat per les administracions públiques o per les entitats del sector públic que en depenen i que els correspongui la seva titularitat.

Les societats mercantils locals es regeixen íntegrament, sigui quina sigui la seva forma jurídica (societat anònima, societat limitada), per l’ordenament jurídic privat, llevat de les matèries en què els sigui aplicable la normativa pressupostària, comptable, de personal, de control economicofinancer i d’eficàcia i de contractació.

En cap cas poden disposar de facultats que impliquin l’exercici de l’autoritat pública, sense perjudici que excepcionalment la llei pugui atribuir-los l’exercici de potestats administratives.

Les societats mercantils locals aplicaran el règim pressupostari, economicofinancer, de comptabilitat i de control establert per la Llei 47/2003, de 26 de novembre, de la Llei general pressupostària. D’acord amb aquesta llei, aquestes societats mercantils elaboraran un pressupost d’explotació que detallarà els recursos i dotacions anuals corresponents. Així mateix, formaran un pressupost de capital amb el mateix detall. Els pressupostos d’explotació i de capital s’integraran en els pressupostos de l’Administració.

D’altra banda, formularan anualment un programa d’actuació plurianual que inclourà un pla d’actuació anual que servirà de base per al control d’eficàcia de la societat.

Les societats mercantils locals han de formular i retre els seus comptes d’acord amb els principis i normes de comptabilitat recollits en el Codi de Comerç i el Pla General de Comptabilitat i les disposicions que el desenvolupen.

Sense perjudici de les competències atribuïdes al Tribunal de Comptes i a la Sindicatura de Comptes, la gestió economicofinancera de les societats mercantils locals estarà sotmesa al control de la Intervenció.

El personal d’aquestes societats, també el que tingui condició de directiu, es regeix pel dret laboral, així com per les normes que li siguin aplicables en funció de la seva adscripció al sector públic, incloent-hi sempre entre aquestes la normativa pressupostària, especialment allò que s’estableixi en les lleis de pressupostos.

Els estatuts han de determinar la forma de designació i el funcionament de la junta general i del consell d’administració, així com els màxims òrgans de direcció d’aquests.

Els contractes de concessió de serveis han de tenir una durada limitada, que es calcularà en funció dels serveis que constitueixin el seu objecte i que s’ha de fer constar en el plec de clàusules administratives particulars.

Si la concessió de serveis sobrepassa el termini de cinc anys, la seva durada màxima no pot excedir el temps que es calculi raonable perquè el concessionari recuperi les inversions realitzades per a l’explotació dels serveis, juntament amb un rendiment sobre el capital invertit, tenint en compte les inversions necessàries per assolir els objectius contractuals específics.

En qualsevol cas, la durada dels contractes de concessió de serveis no pot excedir, incloses les possibles pròrrogues, de:

• Quaranta anys per als contractes de concessió de serveis que comprenguin l’execució d’obres i l’explotació de servei.
• Vint anys en els contractes de concessió de serveis que comprenguin l’explotació d’un servei no relacionat amb la prestació de serveis sanitaris.
• Deu anys en els contractes de concessió de serveis que comprenguin l’explotació d’un servei l’objecte del qual consisteixi en la prestació de serveis sanitaris sempre que no contemplin l’execució d’obres.

El concessionari resta obligat a organitzar i prestar el servei amb subjecció estricta a les característiques que estableix el contracte i dins dels terminis que aquest assenyala i, si s’escau, a l’execució de les obres d’acord amb el projecte aprovat per l’òrgan de contractació.

L’Administració conserva els poders de policia necessaris per assegurar la bona marxa dels serveis de què es tracti.

Finalitzat el termini de la concessió, el servei ha de revertir a l’Administració, i el contractista ha de lliurar les obres i instal·lacions a què estigui obligat d’acord amb el contracte i en l’estat de conservació i funcionament adequats.

Durant un període prudencial anterior a la reversió, que s’ha de fixar en el plec, l’òrgan competent de l’Administració ha d’adoptar les disposicions encaminades a garantir que el lliurament dels béns es verifiqui en les condicions convingudes.

Els béns afectes a la concessió que hagin de revertir a l’Administració no poden ser objecte d’embargament.

En el contracte de concessió de serveis, la subcontractació només pot recaure sobre prestacions accessòries, i li és aplicable la regulació que estableixen els articles 215, 216 i 217 de la LCSP.