Establiment i modificació de la forma de gestió dels serveis públics locals

La iniciativa per a l’establiment d’un servei municipal pot partir de la mateixa administració local o dels veïns i veïnes.

L’existència d’una competència que habilita per a la prestació d’un servei comporta també l’atribució al municipi de les potestats necessàries per a l’ordenació i la implantació d’aquest servei. Entre aquestes potestats destaquen:

L’atribució de les potestats necessàries per a l’establiment, l’ordenació i la implantació dels serveis de competència de les entitats locals és un pressupòsit reconegut constantment per l’ordenament jurídic administratiu, que té la seva expressió més coneguda en l’article 153.1 del ROAS, que assenyala:

Observem com, si bé la competència és el resultat d’una atribució directa efectuada pel legislador, estatal o autonòmic i, per tant, una atribució des d’una instància externa a la voluntat municipal, en canvi, la titularitat sobre un servei depèn del tot de la voluntat de cada municipi per emprendre el procediment que hi condueix, per exercitar una iniciativa que, en el cas de prosperar, reporta al municipi la posició de titular del servei que queda així publicitat.

Quant al règim jurídic per a la creació de serveis públics locals, el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRL), aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, en el seu article 247.1, indica:

I, pel que fa concretament a l’establiment i la garantia municipals del servei, l’article 250 del mateix TRLMRL detalla el següent:

Respecte al procediment per a l’establiment dels serveis a l’Administració local hi ha certa controvèrsia doctrinal.

• D’una banda, la Llei 7/1985 reguladora de les bases de règim local (LRBRL).
• I de l’altra, el Text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local, aprovat pel Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d’abril (en endavant, TRRL).

L’article 86 de la LRBRL estableix que les entitats locals poden exercir la iniciativa pública per al desenvolupament d’activitats econòmiques, sempre que estigui garantit el compliment de l’objectiu d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera en l’exercici de les seves competències. En l’expedient acreditatiu de la conveniència i oportunitat de la mesura, s’ha de justificar que la iniciativa no genera risc per a la sostenibilitat financera del conjunt de la hisenda municipal i ha d’incorporar una anàlisi de mercat relativa a l’oferta i la demanda existent, la rendibilitat i els possibles efectes de l’activitat local sobre la concurrència empresarial.

Al seu torn, l’article 97.1 del TRRL determina que per a l’exercici d’activitats econòmiques de les entitats locals, es requereix:

Quan es tracta de la prestació en règim de monopoli d’una de les activitats reservades esmentades abans, es requereix el compliment d’uns tràmits addicionals:

• La sol·licitud d’un informe de l’autoritat de competència corresponent.
• L’adopció per majoria absoluta del Ple de l’acord d’aprovació del projecte.
• I una resolució del Consell de Govern de la comunitat autònoma sobre aquesta aprovació.

Un altre punt de vista considera que el procediment indicat en els articles esmentats de la LRBRL i del TRRL només ha de seguir-se en els supòsits en què l’administració local vol exercir una activitat econòmica en sentit estricte, és a dir, en règim de concurrència i en pla d’igualtat amb la iniciativa econòmica privada. En els casos en què l’administració vol modificar la forma de gestió d’un servei públic local obligatori, definit com a tal segons l’article 26.1 de la LRBRL, no seria necessari seguir el procediment exposat.

Així doncs, el procediment de l’article 97 del TRRL, en connexió amb l’article 86 de la LRBRL, s’hauria de seguir en dos supòsits:

No obstant això, al nostre entendre, amb caràcter general i d’acord amb els principis de prudència i de bona administració, és recomanable aplicar el procediment més rigorós, que és el que s’exposa tot seguit.

S’ha de tenir en compte que l’article 133 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (en endavant, LPACAP), que tracta de la participació dels ciutadans en el procediment d'elaboració de normes amb rang de llei i de reglaments, estableix alguns elements que cal aplicar també en la definició del procediment d’establiment d’un servei públic local o de modificació de la seva forma de gestió, ja que l’expedient corresponent inclou, com s’ha vist en esmentar l’article 247.1 del TRLMRL, el reglament regulador del servei.

Segons l’article 133 de la LPACAP:

Així doncs, i de resultes de tot el que s’ha exposat, es pot definir el procediment que cal seguir per a l’establiment o la modificació de la forma de gestió d’un servei públic local en els tràmits següents:

1. Acord inicial del Ple de la corporació, que es pot articular mitjançant una proposta de l’alcaldia, mitjançant el qual:

   
   a) Es decideix iniciar el procediment.

   b) Es designa una comissió d’estudi que ha de redactar els documents que formaran part de l’expedient. Aquesta comissió d’estudi ha de ser integrada per membres de la corporació i pel personal tècnic necessari.

   c) S’obre el tràmit previ de consulta pública definit a l’article 133.1 de la LPACAP.

2. Consulta pública prèvia a través del portal web de l'entitat local, en la qual es demana l'opinió dels subjectes i de les organitzacions més representatives potencialment afectats per l’establiment o la modificació del servei i la seva regulació. Com s’ha indicat abans, la consulta ha de ser sobre els problemes que es pretenen solucionar amb la iniciativa, la necessitat i oportunitat de la tramitació, els objectius que es pretenen assolir i les possibles solucions alternatives.

   
   La norma no esmenta un termini de temps per desenvolupar la consulta, per la qual cosa s’entén que aquest haurà de ser raonable per al públic coneixement i reflexió sobre la iniciativa, i que determina el Ple en l’acord inicial.

3. Redacció per part de la comissió d’estudi de la documentació que ha de formar part de l’expedient, i que d’acord amb l’article 159.1 del ROAS ha de ser, almenys:

   
   a) Una memòria justificativa.

   b) Un projecte d’establiment.

   c) Un reglament que estableixi el règim jurídic de la prestació.

   Aquesta redacció haurà de tenir en compte els resultats obtinguts del tràmit de consulta pública, bé per adaptar-ne propostes i suggeriments, bé per raonar fonamentadament el seu rebuig.

4. Coneixement de l’expedient i dictamen per part de la comissió informativa que tracti sobre la matèria que correspongui al servei.
5. Debat i aprovació inicial de l’establiment o de la modificació del servei, si escau, per acord del Ple de la corporació. Caldrà tenir en compte els efectes econòmics de l’establiment o de la modificació de la forma de gestió del servei pel que fa a pressupost, ordenances fiscals (en el cas de la imposició d’una taxa) o preus públics.
6. Informació pública en el termini de 30 dies, mitjançant anuncis que s’insereixin en el Butlletí Oficial de la província, el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya i en el tauler d’anuncis de la corporació. Cal tenir en compte el que s’ha assenyalat que disposa l’article 133 de la LPACAP i preveure addicionalment la publicació dels documents (especialment del seu reglament) al portal web corporatiu; l’entitat podrà també demanar directament l'opinió de les organitzacions o associacions interessades.

   
   Específicament, s’ha de donar audiència a les persones o entitats que, en el seu cas, haguessin exercit la iniciativa de l’establiment del servei.

7. Examen de les aportacions efectuades durant el període d’informació pública per part de la comissió d’estudi, que respondrà de la manera que consideri més ajustada a dret, si escau, incorporant modificacions als documents de l’expedient.
8. Coneixement i dictamen per part de la comissió informativa que tracti sobre la matèria que correspon al servei de les aportacions fetes durant el tràmit d’informació pública i de les respostes proposades.
9. Debat i acord de resolució de les observacions formulades, si n’hi hagués, i aprovació definitiva de l’establiment o de la modificació del servei, si escau, pel Ple de l’entitat local.
10. Publicació del text íntegre de la memòria justificativa, el projecte i el reglament del servei al Butlletí Oficial de la província i lliurament dels corresponents exemplars del reglament, juntament amb el testimoni fefaent dels acords, a la Generalitat i l'Administració de l'Estat

El diagrama de flux següent presenta de forma sintètica aquest procés:

Com hem vist, l’article 97.1 del TRRL assenyala que l’expedient per a l’establiment del servei públic local ha de contenir una memòria i un projecte de preus del servei.

L’article 159 del ROAS especifica una mica més i determina que l’expedient ha de constar de tres documents:

1. Una memòria justificativa.
2. Un projecte d’establiment i prestació.
3. Un reglament que estableixi el règim jurídic de la prestació.

Respecte de la memòria justificativa, el ROAS no dona detalls. El TRRL, en el ja esmentat article 97.1, concreta que ha de ser una memòria relativa als aspectes social, jurídic, tècnic i financer de l’activitat econòmica de què es tracti i que s’hi haurà de determinar la forma de gestió, entre les previstes per la Llei, i els casos en què ha de cessar la prestació de l’activitat.

Al seu torn, tant el TRLMC, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril (article 249.4), com la LRBRL (article 85.2) indiquen que per poder fer ús de la forma de gestió del servei mitjançant una entitat pública empresarial local (EPEL) o una societat mercantil local de capital íntegrament públic, cal que quedi acreditat en la memòria justificativa elaborada a l’efecte que aquestes resulten més sostenibles i eficients que la gestió realitzada per la mateixa entitat local o per un organisme autònom local. Com es veurà més endavant, per fer-ho s’hauran de considerar els criteris de rendibilitat econòmica i de recuperació de la inversió.

Si es té en compte tot això, es pot determinar el contingut bàsic de la memòria justificativa:

1. Antecedents. En aquest apartat es poden explicar aspectes com l’existència d’alguna experiència prèvia en relació amb el servei o l’origen de la iniciativa de l’establiment o modificació. També cal fer esment de l’assessorament extern que es pugui haver rebut.
2. Justificació social. En aquest punt caldrà detallar quina és la necessitat d’interès públic que es vol cobrir amb el servei. Sempre que sigui possible, és aconsellable disposar d’un estudi de la demanda existent així com, si és el cas, de la possible oferta existent des del sector privat. És convenient també proporcionar dades que s’hagin pogut obtenir de proves pilot, estudis preliminars o referents d’altres ens locals que puguin ser comparables.
3. Justificació jurídica. Respecte als aspectes jurídics és necessari, en primer lloc, emmarcar el servei en una competència corresponent a l’ens local (pròpia, delegada o altra). Cal recordar que algunes competències no són assignades per la LRBRL sinó per lleis sectorials específiques, a les quals caldrà fer referència si és necessari. També s’ha de fer esment a qualsevol norma legal o reglamentària que condicioni i reguli la prestació del servei.
4. Justificació econòmica i financera. En el projecte d’establiment es proporcionarà un estudi econòmic i financer detallat, però en aquesta secció de la memòria és necessari indicar, generalment en el marc temporal d’un any:

   
   a) Quina serà l’estructura de costos bàsics del servei.

   b) Quines fonts de finançament es preveuen.

5. Justificació organitzativa. Finalment, a la memòria s’ha de justificar quina és la forma de gestió per la qual s’opta. A tal efecte, es recomana:

   
   a) Recordar quines són les formes de gestió possibles.

   b) Fer una comparació entre aquestes formes de gestió possibles, tenint en compte les característiques del servei.

   c) Determinar la forma de gestió més adequada, considerant com a factors determinants la sostenibilitat i l’eficiència.

Es proporcionen a continuació dos exemples de memòria justificativa de l’establiment d’un servei públic local:

Quant al projecte d’establiment i prestació del servei, l’article 159.2 del ROAS indica que ha de contenir els aspectes següents:

1. Les característiques del servei. Aquest punt ha d’incloure:

   
   a) Descripció detallada del servei, amb la inclusió de la seva finalitat i objectius, la caracterització de les persones destinatàries, el model de prestació, els principis o les metodologies de treball que es vulguin adoptar i el detall de les prestacions.

   b) Característiques de la demanda que puguin condicionar la configuració del servei.

   c) Especificacions tècniques i normatives que caldrà aplicar.

   d) Principals processos de treball i documents de gestió bàsics.

   e) Criteris de gestió de la qualitat del servei.

   f) Condicionants quant als elements materials (equipament, instal·lacions, etc.).

   g) Accessibilitat al servei: criteris d’accés, ubicació física, horaris, calendari, etc.

   h) Contraprestacions econòmiques per part de les persones usuàries que es preveuen, si escau (taxes, preus públics, tarifes…).

2. La forma de gestió del servei.

   
   a) En primer lloc, cal exposar de manera detallada les característiques de la forma de gestió per la qual s’hagi optat i que s’haurà explicat en la memòria justificativa.

   b) A continuació s’han de consignar els aspectes de gestió i organització interna: personal necessari (amb la indicació de requeriments pel que fa a competències professionals, categories laborals, etc.), òrgan tècnic municipal responsable del servei, formes de supervisió i control del servei per aquest òrgan segons la naturalesa del servei, etc.

3. Les obres, els béns i les instal·lacions que seran necessàries per a la prestació, amb la indicació, si escau, de les que hagi de realitzar el contractista (quan s’opta per una forma de gestió indirecta).
4. L’estudi econòmic financer i, si escau, les tarifes que es percebran dels usuaris, aspecte en què també incideix l’article 97.1 del TRRL, que disposa que cal adjuntar-hi un projecte de preus del servei, per a la fixació dels quals es tindrà en compte que és lícita l’obtenció de beneficis aplicable a les necessitats generals de l’entitat local com a ingrés del seu pressupost, sense perjudici de la constitució de fons de reserva i amortitzacions, quan la gestió adopti una forma empresarial.

   
   a) Estudi dels costos del servei.

   b) Previsió de finançament del servei.

   c) Resultat previst d’explotació del servei.

   Aquests continguts es revisen amb detall a l’apartat 3.3 d’aquest material.

5. En el supòsit de prestació per gestió indirecta, el cànon o la participació que ha de percebre l’ens local, i la compensació econòmica que, si escau, aquest hagi de satisfer.
6. El règim estatutari de les persones usuàries, amb referència al reglament regulador del servei.

Es poden consultar aquests dos exemples de projecte d’establiment d’un servei públic local:

Finalment, el reglament que reguli el servei ha de declarar expressament que l’activitat de què es tracta és assumida per l’ens local com a pròpia i ha de determinar l’abast de les prestacions a favor dels ciutadans.

Habitualment, el reglament inclou disposicions sobre:

• Utilització o règim d’ús del servei.
• Condicions i criteris d’accés al servei.
• Drets i obligacions de les persones usuàries del servei.
• Drets i obligacions del personal del servei.
• Drets i obligacions de l’ens local titular del servei.
• Règim d’infraccions i sancions i procediment sancionador.

A continuació, dos exemples de reglament d’un servei públic local.

AA.DD. (2011). Guía de actuación. Gestión de servicios mediante sociedad mercantil pública. FEMP.

AA.DD. (2017). “La remunicipalización de los servicios públicos locales”. Cuadernos de Derecho Local, núm. 43 (número monogràfic).

AA.DD. (2019). Manual de remunicipalización de los servicios públicos de agua. Sevilla: Asociación Española de Operadores Públicos de Abastecimiento y Saneamiento.

BALLINA, D. (2015). Las sociedades mercantiles de capital íntegramente municipal. Instrumentos públicos entre el Derecho Público y el Derecho Privado. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).

CASTILLO, F. (2017). La reinternalització de serveis públics: aspectes administratius i laborals. Barcelona: Diputació de Barcelona. Estudis de relacions laborals, 12.

MARTÍNEZ ALONSO, J. L. (2018). “Els debats sobre els serveis públics locals: Estat de la qüestió”. Revista Catalana de Dret Públic, (57), 72-96.

PAREJO, L. (2015). Lecciones de derecho administrativo. Orden económico y sectores de referencia. Madrid: Tirant lo Blanch. 6a edició.