Conceptes bàsics del procediment administratiu
Unitat 1. Introducció i context històric
Unitat 1. Introducció i context històric
1. Una aproximació a la idea de procediment administratiu
En l’òrbita de les persones que treballen a l’Administració pública, és habitual sentir que les administracions s’han de regir per les normes que regulen el procediment administratiu. Però, a què es refereixen exactament quan fan aquesta afirmació?
Concepte de procediment
Aa
Diccionari de l’Institut d’Estudis Catalans
“manera de procedir” o “conjunt de regles que determinen l’actuació per tràmits judicials o administratius amb vista a la consecució d’un fi”
Manuals de dret públic
“aquell conjunt d'actes o tràmits predeterminats legalment a través dels quals es produeix la voluntat administrativa per al compliment d'una finalitat d'interès públic”
Aa
El procediment administratiu és una garantia per a l’administrat que, alhora, no s’ha de confondre amb l’expedient administratiu (o “conjunt ordenat de documents i actuacions que serveixen d'antecedents i fonamenten la resolució administrativa”).
Aquestes definicions teòriques ens apropen al concepte que volem explicar al llarg de les properes unitats, però no ens permeten entreveure la importància que aquest concepte ha tingut en el model de gestió pública seguit en les darreres dècades, ni la rellevància que té actualment en el marc de la revolució tecnològica en què es troben immerses la gran majoria de societats occidentals.
2. La Revolució Industrial
Per comprendre l’essència del que és un procediment administratiu, cal remuntar-nos fins a la Revolució Industrial, el procés de transformació econòmica, social i tecnològica iniciat a la segona meitat del segle XVIII a la Gran Bretanya.
La màquina de vapor i la resta d’avenços tècnics de la Revolució Industrial comportaren un augment demogràfic substancial i un èxode rural que va provocar canvis profunds en la societat de l’època. Aquesta revolució marcà una ruptura en el curs de la història i transformà els éssers humans agricultors i ramaders en manipuladors de màquines. L'impacte sobre la societat que van tenir tot aquest seguit d’avenços i canvis que es van produir fou enorme.
Les ciutats es convertiren en centres superpoblats per una nova classe social nascuda del maquinisme: la classe obrera.
2.1. Max Weber, pare de la burocràcia
Max Weber fou historiador, politòleg, filòsof, jurista, economista i un dels fundadors de la sociologia moderna (1864-1920). Es va interessar per l’estructura econòmica i política de la societat i va contribuir de manera molt notable al pensament econòmic i social. Weber va examinar l'efecte de la industrialització en l'estructura de les organitzacions de l’època (empreses, governs, exèrcit, hospitals, etc.) i va concebre la burocràcia com la forma més eficient per gestionar-les.
Per Weber, el model burocràtic era l'instrument més eficient d'administració a gran escala que mai s'hagués desenvolupat, i suggeria que la societat industrial moderna depenia de l’ús efectiu d’aquest model. Segons l’autor, la burocràcia era l'organització eficient per excel·lència, l'organització cridada a solucionar racionalment i eficientment els problemes de la societat i, per extensió, de les empreses.
Model burocràtic de Weber
Max Weber, en els seus escrits, diu:
Per guanyar en eficiència, el model burocràtic necessita precisar com s’han de fer les coses en cada moment. El tipus de gestió d’aquesta manera de governar i administrar les organitzacions és la gestió a través de procediments (una idea que seguiren les administracions públiques de l’època). Els buròcrates són les persones que integren l’organització pública. Segueixen les normes imposades pels seus superiors i serveixen els seus objectius. En l'organització burocràtica, l'activitat és rutinària, estandarditzada i prevista amb anticipació. El servidor públic és un executor de rutines i de procediments, que arriba a dominar amb seguretat i tranquil·litat.
Malgrat que el model burocràtic pugui tenir una connotació negativa o pejorativa, el cert és que l'establiment d’aquest model a l’Administració pública d’aquells temps va ser un element crucial en la construcció dels estats nació moderns, substancialment per la contribució que va tenir en la implementació de polítiques públiques i la centralització dels processos de presa de decisions.
Ara bé, el model burocràtic que va estructurar l’Administració pública no era un model dissenyat per perdurar eternament en el temps. Aquest model no ha quedat al marge de l’evolució de la societat, i per això durant els anys setanta es comença a parlar de la crisi d’aquest model d’organització.
Model burocràtic de Weber
↓
New Public Management (o nova gestió pública)
En aquells moments, les societats canviaren, i el rol que s’esperava dels governs i dels estats també fou substancialment diferent que a les dècades precedents. Es descobreix, en definitiva, que el model burocràtic té una tendència a tornar-se ineficient, encarcarat, i genera lentitud, ineficàcia, bloqueig alhora de prendre decisions i una excessiva rigidesa interna en el si de les organitzacions.
Amb aquest nou entorn és quan s’evidencia que el model burocràtic comença a ser inadequat per prestar serveis a uns ciutadans cada vegada més exigents, i a partir d’aquesta constatació neix el que s’ha denominat New Public Management (o nova gestió pública).
Malgrat tot, en la història de l’Administració pública, el model teòric de gestió burocràtica va ser molt útil per a les organitzacions nascudes de les revolucions liberals del segle XVIII i els estats nació del segle XIX, en tant que va consolidar un sistema garantista de gestió pública fonamentat, essencialment, en la presa de decisions a través de procediments estables.
3. La revolució tecnològica
Si analitzem l’evolució de la humanitat, podrem observar com el descobriment de nous coneixements i noves tecnologies sempre ha estat un motiu de transformació social.
Exemple
Alguns esdeveniments històrics que han suposat un abans i un després en l’evolució de la humanitat són:
-
L’aparició de l’agricultura, que va portar el sedentarisme de l’ésser humà i el naixement de les ciutats.
-
El descobriment de la metal·lúrgia, que va permetre l’elaboració d’eines sofisticades que milloraren la producció.
-
L’escriptura, que va fer possible la transmissió més fidel dels coneixements.
-
La impremta, que va permetre la internacionalització de la cultura i el coneixement.
-
La màquina de vapor, que va donar peu a aquest procés de transformació econòmica, social i tecnològica iniciada amb la Revolució Industrial.
No hi ha dubte que avui dia ens trobem davant d’un nou repte que també ha revolucionat el desenvolupament de la humanitat: l’anomenada societat de la informació i el coneixement.
La introducció de noves tecnologies de la informació i la comunicació (TIC) ha marcat una època de progrés, desenvolupament i innovació en molts aspectes de la societat. Actualment utilitzem Twitter per opinar, Facebook per mostrar-nos al món, el mòbil per comprar en botigues o pàgines web, les tauletes per llegir i un munt d’aplicacions variades per relacionar-nos socialment i fins i tot buscar parella. Ningú dubta del canvi profund (social, cultural i econòmic) que ha suposat per al ciutadà el desenvolupament de les noves tecnologies.
Davant d’aquesta realitat, els poders públics han hagut de reaccionar per no quedar al marge d’aquest procés de transformació social, i per això s’han vist obligats a dictar nombroses normes per adaptar el marc jurídic a la societat de la informació i regular les relacions entre el ciutadà i l’Administració des d’un enfoc eminentment electrònic.
3.1. El procediment electrònic
En aquest context, l’aprovació de les Lleis 39/2015 i 40/2015 (de procediment administratiu de les administracions públiques i de règim jurídic del sector públic) ha suposat una de les reformes administratives més importants de la història del nostre dret públic, en el benentès que suposen un autèntic canvi de paradigma, o de manera de fer, que trenca radicalment amb el model d’administració burocràtica dissenyada per Max Weber.
L'administració electrònica o eGovernment es defineix com “la utilització de les tecnologies de la informació i la comunicació (TIC) en les administracions públiques, associada a canvis en l'organització i a noves aptituds del personal”.
L'objectiu de l’administració electrònica és millorar els serveis públics, reforçar els processos democràtics i donar suport a les polítiques públiques des d’una perspectiva triple:
Aquest panorama planteja importants reptes de futur:
-
Les tecnologies de la informació i la comunicació han de ser universals. Totes les llars han de disposar d’un bon accés a Internet.
-
Els recels que habitualment generen els canvis organitzatius han de ser superats, perquè la implementació d’aquest nou model necessita canvis importants en el si de les organitzacions públiques.
-
Els empleats públics han de desenvolupar noves aptituds (desconegudes fins ara) i han d’aprofundir el coneixement de la matèria.
Estònia, un cas d’èxit
Amb tan sols 1,3 milions d’habitants, Estònia s’ha convertit en un referent mundial de l’administració digital. Són notables els avenços i canvis substancials que Estònia ha dut a terme en diferents àmbits.
Pel que fa a les empreses:
-
Ha creat un ecosistema que afavoreix les empreses emergents i l’emprenedoria. A Estònia és possible crear una empresa en hores. El resultat de la digitalització del país bàltic és que més del 90% d’empreses es creen en línia.
-
Més del 90% de transaccions bancàries i declaracions d’impostos es fan per Internet en pocs minuts.
Pel que fa a la gestió ciutadana administrativa:
-
El ciutadà transmet les seves dades als òrgans administratius en una sola ocasió, i aquesta informació és compartida en xarxa.
-
No existeixen, per exemple, els certificats de naixement o empadronament en paper, perquè aquesta informació és consultable directament pels diferents òrgans administratius.
-
És el primer país en ciberseguretat i a disposar d’una identificació digital obligatòria i universal, entre moltes altres coses.
Pel que a fa als àmbits de la vida pública:
-
S’ha implementat el vot digital.
-
S’ha millorat sensiblement el servei sanitari introduint canvis significatius, com per exemple, la recepta digital.
-
Té la banda ampla més ràpida del món.
-
Totes les escoles ensenyen programació als nens.
Es calcula que l’optimització de processos a l’Administració d’Estònia ha suposat una millora de la competitivitat equivalent al 2% del PIB (si els usuaris inverteixen menys temps en tasques administratives, la competitivitat augmenta).
L’exemple d'Estònia ens demostra que, si un govern o una administració pública és proactiva i aprofita els avenços tecnològics, és capaç d’optimitzar els processos administratius i assolir els beneficis derivats d’una millor competitivitat i prestació de serveis públics.
