Tècnicament, el procediment es refereix a la successió de tràmits que condueixen a una declaració de voluntat administrativa (o resolució) en la qual s'aplica una norma al cas concret. Durant la formació d’aquesta voluntat, cal:

L’execució i la revisió dels actes en via administrativa (recursos) també es consideren conceptes integrats en la definició de procediment, malgrat que no siguin objecte d’estudi en aquest curs. Tampoc ho seran les singularitats que s’han de tenir presents per als procediments sancionadors i de responsabilitat patrimonial.

No existeix un procediment comú per a tots els procediments que l’Administració pública tramita en execució de les seves competències. La Llei 39/2015 no conté una regulació seqüencial del procediment ni estableix els tràmits concrets que s’han de seguir per dictar les resolucions administratives en tots els casos. La Llei 39/2015 únicament fixa una sèrie de regles generals d’actuació que han de ser observades per l'Administració pública a l'hora d'adoptar les seves decisions. En definitiva, un conjunt de pautes que s’ofereixen als operadors jurídics per poder tramitar un procediment que no disposa d’una regulació procedimental específica.

L’activitat jurídica de l’Administració pública es materialitza mitjançant centenars o milers de procediments diferents, per la qual cosa seria gairebé impossible dissenyar un llit procedimental que servís per adoptar multitud de decisions de naturalesa tan diferent. Per això hi ha camps específics que en queden exclosos, sigui perquè ho diu la mateixa Llei 39/2015 (asil, estrangeria, tributs, etc.) o bé perquè existeixen procediments especials que estan ajustats a cada branca de l’activitat administrativa per raó de la matèria (contractació pública, urbanisme, etc.). En tots ells l’aplicació de la Llei 39/2015 és merament supletòria.

Aquestes regles generals d’actuació que incorpora la Llei 39/2015 se separen en fases diferents:

Cadascuna d’aquestes fases les veurem a continuació de forma detallada.

Amb anterioritat a l’inici del procediment, l’òrgan competent pot realitzar alguna actuació prèvia. En concret, pot:

L’inici del procediment es pot produir de dues formes: d’ofici o a petició de la persona interessada.

Per acord de l’òrgan competent, per iniciativa pròpia o com a conseqüència d’una ordre superior, a petició raonada d’altres òrgans o per denúncia. Solen ser procediments desfavorables per al ciutadà perquè s’incoen a conseqüència d’exercitar la potestat administrativa d’intervenció (sancions, expropiacions, revocació de subvencions, etc.).

S’entén que el procediment s’inicia a sol·licitud de la persona interessada quan un ciutadà demana una llicència d’obres a l’Ajuntament per reformar la cuina o quan l’Associació d’Amics del Teatre presenta una instància en què demana la cessió del Teatre Municipal per poder representar una obra per Nadal, o bé quan una empresa sol·licita a la Generalitat la instal·lació d’un heliport en una finca particular o una llicència per dur a terme una activitat d’impacte mediambiental alt.

La sol·licitud ha de contenir:

• Nom i cognoms de la persona interessada i, si s’escau, dades de la persona que la representi.
• Identificació del mitjà electrònic o lloc físic en què vol que es practiqui la notificació.

• Fets, raons i petició en què es concreti la sol·licitud.
• Lloc i data.
• Signatura.
• Òrgan, centre o unitat administrativa a què s’adreça i el seu codi d’identificació.

La idea de l’administració electrònica és que les administracions tinguin a disposició de la ciutadania (Seu electrònica o oficines d’assistència en matèria de registres) models de sol·licituds que comprovin automàticament la informació amb dades emmagatzemades en sistemes propis o pertanyents a altres administracions, o oferir el formulari de la sol·licitud totalment o parcialment emplenat i que la persona interessada només s’hagi de dedicar a verificar la informació i modificar-la o completar-la.

Un cop iniciat el procediment, l’òrgan competent, per resoldre’l, pot adoptar les mesures provisionals que consideri oportunes per assegurar l’eficàcia de la resolució que es pugui dictar, si hi ha elements de judici suficients.

El funcionari encarregat (o instructor) del procediment ha de dur a terme els actes d’instrucció necessaris per determinar, conèixer i comprovar els fets en virtut dels quals s’ha de pronunciar la resolució del procediment, respectant el dret de les persones interessades de proposar diverses actuacions quan considerin que la decisió administrativa les pot afectar. Especialment rellevant és el seu dret a formular al·legacions en el decurs del procediment.

Les persones interessades poden formular al·legacions en el procediment en diferents moments:

• En qualsevol moment abans del tràmit d’audiència (que veurem més endavant).
• Si es tracta de defectes de tramitació del procediment (paralitzacions injustificades, infracció dels terminis, omissió de tràmits, etc.), en qualsevol moment, fins i tot després del tràmit d’audiència.

La Llei 39/2015 preveu diferents actes d’instrucció:

• Prova.
• Informes.
• Participació de les persones interessades en el procediment.

La prova consisteix en actes dirigits a acreditar l’existència (o inexistència) d’uns fets que són rellevants i que l’Administració haurà de tenir en compte per prendre la seva decisió final (resolució). La prova ha de tractar sobre fets, en cap cas sobre aspectes del dret o les normes que s’han d’aplicar a un procediment.

Les principals pautes que cal tenir en compte en matèria de prova són les següents:

• Mitjans de prova: les persones interessades poden utilitzar qualsevol mitjà de prova admissible en dret (prova documental pública o privada, pericial, testifical, etc.).
• Obertura del període de prova: l’instructor del procediment obrirà el període de prova quan consideri que els fets al·legats per la persona interessada són falsos o quan la naturalesa del procediment ho exigeixi, amb l’objecte de practicar totes les proves que es considerin pertinents. Si l’instructor entén que les proves proposades per la persona interessada són manifestament improcedents o innecessàries, podrà rebutjar-les mitjançant resolució motivada.
• Pràctica de la prova: l’Administració ha de comunicar a les persones interessades, amb antelació suficient, l’inici de les actuacions necessàries per practicar les proves que hagin estat admeses. En la notificació s’ha de consignar el lloc, la data i l’hora en què s’ha de practicar la prova, amb l’advertència que la persona interessada pot nomenar tècnics perquè l’assisteixin.

Els informes o dictàmens són opinions o manifestacions de judici emeses per òrgans o funcionaris diferents d’aquells a qui correspon dictar la resolució, i serveixen per proporcionar més elements a l’Administració abans de dictar la resolució del procediment. La petició d’informe ha de concretar l’aspecte o els aspectes sobre els quals se sol·licita.

Les principals pautes que cal tenir en compte en aquest apartat són les següents:

• Classes d’informes:
  • Preceptius: de sol·licitud obligatòria perquè ho preveu una disposició legal.
  • Facultatius: no hi ha cap disposició legal que obligui a sol·licitar-los; per tant, s’ha de justificar les raons i la conveniència de fer-ho.
  • Vinculants: la resolució ha de respectar el contingut de l’informe (el vincula).
  • No vinculants: la resolució pot acordar o decidir de manera diferent al contingut de l’informe (no vincula el sentit de la resolució).
• Principi general: en termes generals, els informes són facultatius i no vinculants, tret que hi hagi una disposició expressa en sentit contrari.
• Terminis i forma en què s’han d’emetre: l’informe s’ha d’emetre en el termini general de 10 dies. Si no s’emet en aquest termini, es poden prosseguir les actuacions, excepte quan es tracti d’un informe preceptiu (cas en el qual convindrà suspendre el termini per resoldre el procediment).

Les persones interessades tenen dret a intervenir en la tramitació del procediment quan considerin que la decisió administrativa les pot afectar. Per això es preveu la realització de dos tràmits:

La forma més habitual de finalització del procediment és mitjançant resolució.

Un cop instruït el procediment, l’òrgan competent pot trobar a faltar alguna actuació que consideri necessària per poder dictar la resolució del procediment. Per això la llei admet que en aquests casos es puguin dur a terme les actuacions complementàries que siguin indispensables per resoldre’l, sempre que resultin motivades (el termini per resoldre el procediment queda suspès fins que aquestes acabin).

El contingut de la resolució sempre ha de complir els requisits següents:

• ha de ser dictada electrònicament.
• ha de decidir sobre totes les qüestions plantejades per la persona interessada en el procediment i la resta de qüestions que en derivin.
• ha de ser congruent amb les peticions formulades per la persona interessada sense que es pugui agreujar la situació inicial d’aquesta. O dit en altres paraules, l’Administració no pot decidir sobre una cosa no sol·licitada ni menys encara perjudicar de forma imprevista la situació inicial de la persona interessada.
• ha d’expressar la decisió i gairebé sempre l’ha de motivar (s’admet com a motivació la incorporació dels informes i dictàmens al cos de la resolució). La motivació consisteix a explicar de forma suficient i raonada el sentit i la causa de la decisió.

• ha d’expressar els recursos que sigui procedent interposar contra la resolució, l’òrgan administratiu o judicial davant el qual s’haurien de presentar i el termini per fer-ho (l’anomenat peu de recurs).

Altrament existeixen altres formes de finalització menys habituals que també és necessari comentar.

Hi ha supòsits en què l’interès públic o la falta de complexitat permeten que l’Administració s’aculli a la tramitació simplificada del procediment, més àgil i senzilla.

En aquests casos pot succeir que:

1. Sigui l’Administració qui valori que concorren “les raons d’interès públic o la falta de complexitat” (conceptes jurídics indeterminats). L’Administració haurà de notificar l’acord de tramitació simplificada del procediment a les persones interessades perquè manifestin la seva opinió (la negativa comporta continuar amb la tramitació ordinària).
2. Sigui la persona interessada qui sol·liciti a l’Administració tramitar un procediment d’aquesta manera perquè considera que hi ha “raons d’interès públic o falta de complexitat”. En aquest cas, l’Administració pot acceptar la petició o entendre que no existeixen i seguir amb la tramitació ordinària.

Sigui perquè no s’hi oposa o perquè ho sol·licita expressament, la persona interessada sempre haurà de mostrar-se a favor de la tramitació simplificada.

Les pautes més importants d’aquest procediment són les següents:

• S’ha de resoldre en 30 dies a partir del dia següent de la notificació a la persona interessada de l’acord de tramitació simplificada.
• S’han de realitzar, únicament, els tràmits següents:
  
  
  • Inici del procediment (amb esmena de la sol·licitud, si escau).
  • Termini d’al·legacions de 5 dies.
  • Tràmit d’audiència (únicament si la resolució ha de ser desfavorable).
  • Sempre que siguin preceptius, petició de l’informe del servei jurídic, l’informe del Consell General del Poder Judicial o el dictamen del Consell d’Estat o òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma.
  • Resolució.