Conceptes bàsics del procediment administratiu
Unitat 4. Aspectes clau durant la vida del procediment
Unitat 4. Aspectes clau durant la vida del procediment
Introducció
En el decurs d’un procediment administratiu, es produeixen actuacions que són clau en la vida d’un procediment, substancialment per la transcendència que aquestes actuacions sovint tenen a l’hora d’interpretar l’activitat jurídica de l’Administració. Així, doncs, el seu tractament diferenciat queda justificat per la seva incidència en el bon desenvolupament del procediment i en el respecte als drets de les persones interessades.
1. Impuls del procediment i responsabilitat en la tramitació
Els actes d'impuls del procediment són actuacions processals que s’han de realitzar per fer avançar el procediment a través de les seves fases. Un cop finalitzat un tràmit, cal donar curs al següent tràmit, i així successivament fins al dictat de la resolució que posa fi al procediment.
Exemple
Un procediment sancionador:
-
L’incoa d’ofici l’Administració.
-
Posteriorment, aquest acord es notifica a la persona interessada perquè pugui efectuar al·legacions i aportar proves en defensa dels seus drets i interessos.
-
Seguidament, l’instructor del procediment dicta la proposta de resolució i concedeix novament un termini per poder formular al·legacions i aportar proves.
-
Finalment, un cop instruït, l’òrgan competent dicta la resolució sancionadora que posa fi al procediment.
La responsabilitat de dur a terme aquestes actuacions recau en els titulars de les unitats administratives i el personal al servei de les administracions públiques que tinguin al seu càrrec la resolució o el despatx dels assumptes.
Són aquests (no els particulars) els que han d’adoptar les mesures que siguin necessàries per remoure els obstacles que impedeixin, dificultin o retardin l'exercici dels drets de les persones interessades. Ens referim a això mateix quan afirmem que el procediment s’impulsa d’ofici.
Si l’incompliment d’aquest deure legal d’impuls del procediment:
-
Afecta l'obligació de resoldre’l dins del termini legalment establert, pot derivar en l’exigència de responsabilitat disciplinària del personal al servei de les administracions públiques.
-
Comporta dilacions en el procediment que puguin ocasionar danys en els particulars, fins i tot pot donar lloc a l’exigència de responsabilitat patrimonial.
2. L’obligació de resoldre
L'Administració pública ha de resoldre de manera expressa tots els seus procediments (incoats d’ofici o a instància de la persona interessada) i ha de notificar la resolució a la persona interessada per tal que aquesta conegui la decisió administrativa presa.
Exemple
Si la Sra. Cardona, funcionària de la Generalitat, sol·licita una bestreta per afrontar les despeses del Nadal, l’òrgan competent del seu departament ha de resoldre expressament la seva sol·licitud, estimant-la o desestimant-la, en el termini fixat per la normativa de la funció pública (normativa sectorial aplicable).
Només s’exclouen de l’obligació legal de resoldre expressament: els supòsits en què el procediment finalitza mitjançant un pacte o un conveni i els procediments relatius a l’exercici de drets sotmesos al deure de declaració responsable o comunicació a l’Administració.
Exemple
Això succeeix, per exemple, quan l’Administració reconeix que amb la seva actuació ha generat un dany patrimonial i arriba a un acord indemnitzador amb el particular afectat (pacte o conveni), o quan un ciutadà demana obrir un establiment dedicat a la venda de productes alimentaris al seu ajuntament (règim de comunicació administrativa).
3. Termini màxim per resoldre un procediment
Sovint ens preguntem quin és el termini màxim que l’Administració té per resoldre els procediments administratius. Doncs bé, no existeix un únic termini comú per a tots els procediments, ans al contrari, aquest termini màxim l’estableix cas per cas la norma que regula cadascun dels procediments.
L’únic límit és que aquest termini per resoldre els procediments administratius no pot excedir els 6 mesos, tret que una norma amb rang de llei o la normativa comunitària europea estableixi un termini més ampli.
Exemple
La Llei sobre trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat viària estableix que el termini per resoldre un procediment sancionador és d’un any des de l’inici del procediment. Això vol dir que si l’1 de març el Servei Català de Trànsit de la Generalitat incoa un procediment sancionador a nom nostre per conduir de manera negligent, la resolució sancionadora que posi fi a aquest procediment ha de ser dictada i notificada dins del transcurs de l’any següent a aquesta data, és a dir, abans de l’1 de març de l’any següent.
La Llei general tributària determina que les actuacions dels procediments d'inspecció tributària han de concloure en el termini de 18 mesos, i la Llei d’aigües també diu que el termini en què s’han de resoldre els procediments referents al domini públic hidràulic és d’un any.
Si el termini no està previst a la normativa reguladora del procediment, el termini màxim és de 3 mesos.
3.1. Com puc saber quin és el termini màxim per resoldre els procediments?
Les persones interessades tenen dret a conèixer quina és la durada màxima d’un procediment en concret.
Primer cal saber si ens trobem davant d’un procediment iniciat per l’Administració (incoació d’ofici) o a instància d’una persona interessada, ja que el termini màxim per resoldre els procediments es computa de manera diferent en ambdós casos:
Inici d’ofici per part de l’Administració
El termini del procediment es compta a partir de la data de l'acord d'iniciació del procediment.
Inici a sol·licitud d’una persona interessada
El termini es compta a partir de la data en què la sol·licitud té entrada en el registre de l'òrgan competent.
Un cop aclarit aquest punt, les persones interessades poden conèixer quin és el termini màxim de durada d’un procediment en concret perquè les administracions públiques estan obligades a tenir un catàleg de procediments i:
Un bon exemple és el catàleg de tràmits i procediments de l’Ajuntament de Manlleu.
-
Publicar i mantenir actualitzada en el seu portal web la relació de procediments de la seva competència i indicar el termini màxim de durada de cadascun.
-
Informar sobre el termini màxim en l'acord d'iniciació dels procediments incoats d’ofici o en la comunicació que s’adreça a la persona interessada un cop rebuda la sol·licitud en el registre de l'òrgan competent.
3.2. Què succeeix quan transcorre el termini màxim sense que l’Administració dicti la resolució (silenci administratiu)?
El deure que té l’Administració pública de resoldre expressament tots els procediments també segueix un tractament jurídic diferenciat en funció de quina hagi estat la forma d’incoació del procediment. Per això cal separar els dos supòsits:
En aquest tipus de procediments, si l'òrgan administratiu incompleix el deure de resoldre el procediment dins del termini legalment establert per fer-ho, són d’aplicació les regles del silenci administratiu.
El silenci administratiu és la tècnica o el mecanisme que permet imputar a l’Administració un presumpte acte davant d’una eventual manca de resposta.
Si per les circumstàncies que sigui l’Administració incompleix aquest deure legal, és obvi que no se li pot atribuir cap declaració de voluntat expressa. Aquest incompliment mai ha de poder perjudicar la persona interessada; per això la llei articula aquesta garantia davant del silenci (o falta de resposta) de l’Administració i presumeix que l’acte ha estat dictat.
El sentit del silenci administratiu pot tenir diferents efectes:
-
Efecte estimatori (silenci positiu): es presumeix l’existència d’un acte administratiu i aquest ha de ser respectat per l'Administració. En altres paraules, posteriorment a la producció de l’efecte del silenci positiu, l’Administració no pot resoldre en sentit contrari al silenci positiu i desestimar la sol·licitud de la persona interessada.
Exemple
La Sra. Salamanca sol·licita una llicència d’obres per remodelar la cuina de casa seva. A la sol·licitud hi adjunta un projecte i el justificant de pagament de la taxa urbanística que l’Ajuntament exigeix per a aquest tipus de tràmit. Un cop transcorregut el termini legalment establert per resoldre el procediment (2 mesos), la Sra. Salamanca pot entendre atorgada la llicència per silenci administratiu positiu. I en el benentès que aquesta senyora ha justificat degudament que concorren els requisits legals perquè aquesta llicència li sigui concedida, l’Ajuntament no pot (un cop transcorreguts els 2 mesos) denegar-li’n l’atorgament.
-
Efecte desestimatori (silenci negatiu): no es presumeix l’existència de cap acte real. Es tracta merament d’una ficció jurídica que permet a la persona interessada que ha vist desestimada la seva sol·licitud accedir als recursos administratius o judicials pertinents. Ara bé, al contrari que abans, en els casos en què el silenci és negatiu, l’Administració pot resoldre posteriorment a la producció de l’efecte del silenci en sentit contrari a aquest. És a dir, l’Administració té la facultat d’estimar una pretensió d’una persona interessada que havia estat prèviament desestimada en aplicació de les regles del silenci negatiu.
Exemple
Com a conseqüència del mal estat del carrer per on transita, la Sra. Cardona ensopega i cau. El servei d’urgències de l’hospital comarcal confirma el pitjor dels pronòstics: té el fèmur trencat i haurà d’estar de baixa laboral un mínim de 3 mesos. Davant d’aquesta situació, presenta una reclamació de responsabilitat patrimonial a través del registre electrònic reclamant una indemnització al seu Ajuntament pels danys que li ha ocasionat el mal estat del carrer del seu poble. Transcorregut el termini per resoldre expressament el procediment de responsabilitat patrimonial (6 mesos), la Sra. Cardona ha d’entendre que la seva reclamació ha estat desestimada per silenci administratiu negatiu.
A partir d’aquí, si així ho decideix, pot interposar els recursos administratius o judicials que siguin procedents. Això no treu que, passat aquest termini legal màxim (de 6 mesos), l’Ajuntament pugui resoldre l’esmentada reclamació i accepti el pagament d’una indemnització a favor seu.
La regla general és que les persones interessades poden entendre estimades les seves sol·licituds per silenci administratiu (silenci positiu), tret que una norma amb rang de llei o una norma de dret comunitari europeu o de dret internacional estableixin el contrari.
La regla general del silenci positiu té excepcions, en el sentit que la llei en alguns casos confereix efecte desestimatori (és a dir, es denega el que es demana), com per exemple, en els casos de:
-
L’exercici del dret de petició (qualsevol petició adreçada a qualsevol poder públic que no disposa d’un tràmit específic regulat per normativa).
-
Peticions que tinguin efecte sobre el servei públic o el domini públic (si demanes a l’Ajuntament poder instal·lar un quiosquet al mig de la plaça del poble, la manca de resposta dins del termini equival a un no, és a dir, no se’t permet instal·lar-lo).
-
Peticions per exercir activitats que puguin afectar el medi ambient, com ara presentar una instància sol·licitant una llicència per iniciar un negoci de joieria en què es tracten metalls pesants. Si l’Administració competent no contesta, no pots obrir les portes de la teva joieria.
-
Recursos contra actes administratius. En aquests casos, si l’Administració tampoc contesta dins del termini, els recursos s’entenen desestimats.
-
Peticions de responsabilitat patrimonial (si, per exemple, et cau a sobre el cotxe un arbre d’un parc públic i demanes a l’Ajuntament que et pagui la factura del taller, en cas de manca de resposta dins del termini (6 mesos), tampoc pots exigir-ne el pagament).
-
Etc.
Els procediments iniciats d'ofici són tots aquells procediments que no neixen com a conseqüència de la sol·licitud d’un particular (procediments iniciats per acord d’un òrgan administratiu competent, per ordre d'un òrgan superior, per petició motivada d'un òrgan inferior o per denúncia).
Si l'Administració incompleix el deure de resoldre el procediment dins del termini legalment fixat, les conseqüències jurídiques són radicalment diferents de les examinades abans, en què era la persona interessada qui feia la sol·licitud.
El venciment del termini màxim per dictar i notificar la resolució del procediment produeix els efectes següents:
-
En aquells procediments administratius dels quals pot derivar el reconeixement o la constitució de drets o situacions jurídiques individualitzades, les persones interessades poden entendre desestimades les seves pretensions (silenci negatiu). La llei no permet que les persones interessades puguin rebre un benefici jurídic o patrimonial sense l’existència d’un pronunciament exprés i previ de l’Administració. En aquests casos, es veta la possibilitat de la presumpció.
-
En els procediments en què l'Administració exerciti potestats sancionadores o d'intervenció susceptibles de produir efectes desfavorables o de gravamen, la falta de resolució expressa produeix la caducitat del procediment.
Exemple
El Sr. Arbúcies passeja el seu gos sense morrió i sense portar-lo lligat pel centre de la ciutat. La Policia Local l’atura i el denuncia per infringir l’Ordenança de tinença d’animals. Al cap d’un temps, en exercici de la seva potestat sancionadora, l’Ajuntament acorda incoar un procediment sancionador contra el Sr. Arbúcies per infringir presumptament l’Ordenança municipal i proposa imposar-li una multa de 500 euros. En aquest primer acord, l’Ajuntament li notifica que el procediment ha de ser resolt expressament en un termini màxim de 6 mesos. El Sr. Arbúcies no està d’acord amb la incoació d’aquest procediment sancionador, i presenta al·legacions i titlla de desproporcionada la sanció. Sense conèixer-ne la causa, el cert és que transcorren més de 6 mesos sense que l’Ajuntament dicti la resolució del procediment sancionador; per tant, s’ha d’entendre que aquest ha caducat.
3.3. Es pot suspendre el termini màxim per resoldre els procediments?
La Llei preveu diferents causes de suspensió del termini per resoldre un procediment administratiu. Quan succeeixen aquestes causes se suspèn, no s’interromp, el termini màxim de durada del procediment, i es reprèn en desaparèixer la causa de la suspensió.
Les causes poden ser molt variades, entre altres:
-
l’esmena de deficiències,
-
la sol·licitud d'informes preceptius i determinants per dictar la resolució del procediment,
-
la realització de proves tècniques o anàlisis contradictòries proposades per les persones interessades,
-
la iniciació de negociacions amb vista a la conclusió convencional del procediment o
-
l'obtenció d'un pronunciament previ d'un òrgan jurisdiccional o de la Unió Europea.
La suspensió no es produeix de manera automàtica. És una facultat de l'Administració, que pot acordar-la (o no) a l'empara dels supòsits previstos a la llei. Una vegada finalitzada la suspensió, el procediment continua amb el termini romanent.
Exemple
La Sra. Cardona va caure al carrer i fa una reclamació de responsabilitat patrimonial a l’Ajuntament per una quantitat de 55.000 euros en concepte d’indemnització pels dies que no ha pogut treballar, per l’import de les ulleres que es va trencar i per danys morals.
Quan la quantitat reclamada supera els 50.000 euros, la llei 39/2015 obliga a demanar un informe preceptiu a la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat. Per tant, en el decurs d’aquest procediment de responsabilitat patrimonial, l’Ajuntament suspendrà el termini per resoldre (de 6 mesos) a l’espera de rebre aquest informe preceptiu. Un cop rebut, el termini continuarà computant.
4. El còmput dels terminis
El procediment administratiu és una successió de tràmits en el temps. Per tant, des d’aquesta perspectiva, és essencial establir el tractament jurídic dels diferents moments que afecten la tramitació del procediment i l'exercici dels drets i les obligacions de les persones interessades i de les administracions públiques.
En sentit tècnic, el termini és el lapse temporal compost per una o diverses unitats de temps (hores, dies, mesos o anys) dins del qual ha de desenvolupar-se una actuació o exercir-se un dret.
Excepte que la llei o el dret de la Unió Europea disposin un còmput diferent, el còmput dels terminis administratius (hores, dies, mesos o anys) segueix les regles següents:
S'entén que les hores són hàbils i que són hàbils totes les hores d'un dia hàbil.
Còmput: els terminis expressats per hores es compten d'hora en hora i de minut en minut, des de l'hora i minut en què tingui lloc la notificació o publicació de l'acte de què es tracti, i no poden tenir una durada superior a 24 hores (cas en què el termini s'haurà d'expressar en dies).
S'entén que els dies són hàbils i s’exclouen del còmput els dissabtes, els diumenges i els dies declarats festius. Si la llei o el dret de la Unió Europea assenyalen que el termini es refereix a dies naturals, aquesta circumstància s’ha de fer constar expressament en les corresponents notificacions.
Còmput: els terminis expressats per dies es compten a partir de l'endemà d’aquell en què tingui lloc la notificació o publicació de l'acte de què es tracti, o del següent a aquell en què es produeixi l'estimació o la desestimació per silenci administratiu.
Còmput: els terminis expressats en mesos o anys es computen de data a data. El còmput de data a data s'inicia l'endemà de la notificació o publicació. El dia final d'aquests terminis és sempre el corresponent al mateix número ordinal del dia de la notificació o publicació del mes o any que correspongui. Si en el mes de venciment no hi hagués dia equivalent a aquell en què comença el còmput, s'ha d'entendre que el termini expira l'últim dia del mes.
Cal tenir en compte tres consideracions importants en parlar de terminis administratius:
-
Quan l'últim dia del termini sigui inhàbil, aquest s'entén prorrogat al primer dia hàbil següent.
-
Els terminis poden ser ampliats en determinats casos si les circumstàncies ho aconsellen i no es perjudiquen drets d’un tercer.
-
Els terminis poden ser reduïts a la meitat si existeixen raons d’interès públic que justifiquin l’aplicació al procediment de la tramitació d’urgència.
5. Supòsits de nul·litat i anul·labilitat
Una reflexió que ens ajuda a entendre la importància de seguir les normes que regulen el procediment administratiu és preguntar-nos què succeeix si l’Administració no les respecta. Així, en els casos en què l’Administració infringeix les normes procedimentals (o transgredeix normes substantives), les resolucions dictades poden esdevenir nul·les de ple dret (vici de màxima gravetat) o anul·lables (en casos menys greus).
5.1. Nul·litat de ple dret
Els vicis que comporten la nul·litat d’una resolució dictada per una Administració pública són taxats per la llei. Tenen naturaleses diferents.
Succeeix per exemple amb les resolucions que:
-
Lesionen drets o llibertats susceptibles d’empara constitucional.
Exemple
La denegació immotivada de proves degudament proposades i pertinents en el decurs del procediment, la falta de motivació en una resolució sancionadora, l’omissió del tràmit d'al·legacions o l'absència de procediment sancionador previ a la resolució sancionadora.
-
Tenen un contingut impossible.
Exemple
La confirmació per via de recurs d'un acte administratiu que mai ha existit, la resolució d’un recurs mai interposat, l'acte d'extinció d'una concessió extingida amb anterioritat, la moció de censura contra un regidor, l'ordre de paralització d'obres dictada una vegada concloses aquestes o l'adjudicació d'un contracte a una persona difunta.
-
Són constitutives d'infracció penal o s’han dictat arran d'una infracció penal.
-
Permeten adquirir facultats i drets quan no es compleixen els requisits essencials per a la seva adquisició.
D’aquí prové la rellevància de complir escrupolosament les regles que defineixen el procediment administratiu.
Efectivament, totes les resolucions que hagin estat dictades prescindint del procediment legalment establert són nul·les de ple dret.
Per ser més exhaustius, la jurisprudència ha precisat que la declaració de nul·litat per aquesta causa requereix la inexistència absoluta de procediment o l’absència de tràmits procedimentals essencials (l'omissió d'un tràmit no essencial no pot ser identificada amb l'omissió total i absoluta del procediment).
Exemple
Serien supòsits declarats nuls de ple dret per aquesta causa la contractació verbal (sense expedient) efectuada fora del supòsit excepcional dels contractes d'emergència, l’omissió del tràmit d'audiència o d'informació pública, l’omissió de l'informe preceptiu en un expedient d'autorització d'activitats classificades, la decisió del tribunal qualificador d’un concurs oposició de no valorar la fase de concurs fins després de concloure la d'oposició (contravenint les bases de la convocatòria), l’atorgament d’una llicència per a construccions en sòl no urbanitzable sense autorització de la comissió territorial d'urbanisme competent o l’adjudicació d'un contracte amb aplicació d'una clàusula continguda en el plec contrària al principi comunitari de lliure concurrència.
També són nul·les de ple dret per infringir el procediment totes aquelles resolucions que:
-
Han estat dictades prescindint de les regles essencials per a la formació de la voluntat dels òrgans col·legiats (lligats a la vulneració de les regles de quòrum, convocatòria, composició i votacions).
-
Han estat dictades per un òrgan manifestament incompetent per raó de la matèria o del territori (la competència és un pressupòsit per a la validesa de l'acte administratiu, i per això la incompetència és motiu de nul·litat).
Exemple
Serien nuls de ple dret per aquesta causa els actes dictats per un òrgan que continua exercint una competència delegada després d'extingida la delegació (o abans de rebre-la), els actes de la policia (autorització d'obres) en zones de protecció de costes dictats per un òrgan de l'Administració general de l'Estat quan la competència la té la comunitat autònoma, els actes dictats per un alcalde en exercici d’una competència del ple que és indelegable, l’adjudicació per part de l'alcalde d'un contracte que per raó de la matèria és competència plenària, l’expropiació municipal de béns immobles situats fora del terme municipal o l’exercici de competències per part d’un Ajuntament en el terme municipal d'un altre Ajuntament.
Com a norma de caràcter residual, la llei també estableix la nul·litat d'altres supòsits previstos per una norma amb rang de llei. En aquests casos, cal que la norma que prevegi el vici de nul·litat sigui legal (no merament reglamentària).
Exemple
Succeeix, per exemple, en l'àmbit tributari: la Llei general tributària enumera determinats supòsits en què defineix quan concorre un vici de nul·litat.
5.2. Anul·labilitat
Tot vici que, per la seva rellevància i gravetat, no es pugui qualificar de mera irregularitat i no sigui subsumible en un dels supòsits de nul·litat radical examinats, converteix l'acte administratiu en anul·lable. Concretament, la llei estableix que són anul·lables els actes administratius que incorrin “en qualsevol infracció de l'ordenament jurídic, fins i tot la desviació de poder”. No obstant això, el defecte de forma només determina l'anul·labilitat quan l’acte:
-
Manqui dels requisits formals indispensables per aconseguir la seva finalitat.
-
Doni lloc a indefensió dels interessats.
És a dir, no n’hi ha prou amb constatar defectes formals per anul·lar un acte o una resolució, sinó que per fer-ho és necessari que aquests defectes siguin de tal naturalesa que impedeixin a la resolució aconseguir la finalitat per a la qual va ser concebuda o es conculqui de manera real i efectiva el dret de defensa de la persona interessada i la deixi en situació d’indefensió.
Exemple
No és suficient que l'expedient estigui incomplet o desordenat perquè es pugui invalidar l'acte recorregut.
En qualsevol cas, l'Administració pot convalidar els actes anul·lables esmenant els vicis que emmalalteixen l’acte o la resolució i dictant un acte específic de convalidació amb aquesta finalitat expressa.
Exemple
Si el vici consisteix en la falta d'alguna autorització, l'acte pot ser convalidat si l'òrgan competent atorga aquesta autorització. En altres paraules, si una indústria comença a exercir la seva activitat sense l’autorització administrativa expressa de l’Administració, aquest acte serà convalidat quan l’Administració dicti un acte concret de convalidació per atorgar l’esmentada llicència a l’empresa.
També cal dir que en el decurs del dictat dels actes i les resolucions administratives poden existir defectes no invalidants, és a dir, petites irregularitats o anomalies en el contingut de l'acte (o molt sovint en el procediment que condueix a la seva aprovació) que tenen escassa rellevància i que per aquest motiu no produeixen l’efecte d'invalidació, ni tan sols per mera anul·labilitat. Es tracta d’irregularitats menors que no comporten que l’acte sigui contrari a l’ordenament jurídic. Entre aquest tipus de defectes procedimentals també hi trobaríem, per exemple, els errors materials, aritmètics o de fet produïts en el procés de confecció de l’acte, que poden ser rectificats en qualsevol moment per les administracions públiques, d'ofici o a instància de les persones interessades.
Exemple
Una anomalia o defecte que no causaria anul·labilitat, per exemple, seria la realització d'actuacions administratives fora del temps establert, quan la naturalesa del termini no imposi una altra conseqüència més greu.
