1. La prestació de serveis dels ens locals
Els ens locals utilitzen la prestació de serveis a la ciutadania com una de les formes de desenvolupar i materialitzar les competències que li corresponen segons la normativa vigent. Alguns d’aquests serveis consisteixen en la realització de determinades activitats que generen un valor directe per a la ciutadania.
La Llei 7/1985, de 2 d’abril, Reguladora de les Bases del Règim Local, en el seu article 25.1 i en referència als municipis, assenyala que aquests poden promoure activitats i “prestar els serveis públics que contribueixin a satisfer les necessitats i aspiracions de la comunitat veïnal”.
L’article 26 detalla un seguit de serveis que els municipis han de prestar de forma obligatòria en funció del nombre d’habitants:
“a) En tots els municipis: enllumenat públic, cementiri, recollida de residus, neteja viària, abastament domiciliari d'aigua potable, clavegueram, accés als nuclis de població i pavimentació de les vies públiques.
b) En els municipis amb població superior a 5.000 habitants, a més: parc públic, biblioteca pública i tractament de residus.
c) En els municipis amb població superior a 20.000 habitants, a més: protecció civil, avaluació i informació de situacions de necessitat social i l'atenció immediata a persones en situació o risc d'exclusió social, prevenció i extinció d'incendis i instal·lacions esportives d'ús públic.
d) En els municipis amb població superior a 50.000 habitants, a més: transport col·lectiu urbà de viatgers i medi ambient urbà.”
Indica, a més, que en els municipis amb població inferior a 20.000 habitants, la Diputació provincial o una entitat equivalent coordinarà la prestació d’alguns d’aquests serveis de prestació obligatòria.
D’altra banda, per dur a terme la seva activitat, els ens locals necessiten també que es prestin serveis de caràcter complementari, auxiliars, de gestió interna o de suport. Pot tractar-se de serveis tan diversos com la realització d’estudis, l’elaboració de projectes, l’execució d’activitats de logística i organització d’activitats, l’atenció i informació al públic, el manteniment i la neteja de dependències administratives, etc.
En ambdós casos –serveis directes a la ciutadania i serveis interns, complementaris o de suport–, l’ens local pot optar per actuar i utilitzar recursos propis, bàsicament amb el seu personal, o utilitzar recursos als quals accedeix a través de processos d’externalització.
Entenem per externalització el procés competitiu pel qual un ens local transfereix a tercers diferents de la seva pròpia organització, la prestació d’un servei determinat, mitjançant un acord de caràcter contractual.
L’externalització és un procés competitiu i articulat mitjançant un acord contractual.
En conseqüència:
-
Cada procés d’externalització d’un servei implica al seu torn un procés de contractació, més o menys complex en funció de les característiques del servei (abast, complexitat, valoració econòmica i temporal). La contractació de serveis implica diferents parts i, en darrera instància, una administració pública i un proveïdor de serveis que, tot i que tenen bona part d’interessos comuns, també en tenen de diferenciats. Aquest és un dels motius que obliga la part responsable del servei (l’administració) a tenir especial cura de la forma en què es desenvoluparà el servei contractat.
-
En paral·lel al punt anterior, no es considera externalització la formulació d’encàrrecs de gestió de serveis a mitjans propis personificats de l’administració, tot i que siguin ens diferenciats amb personalitat jurídica pròpia: organismes autònoms, entitats públiques empresarials locals (EPEL) o societats mercantils locals. En aquests casos no hi ha procés competitiu de contractació i l’administració té un control, directe o indirecte, anàleg al que exerceix sobre els serveis propis.
-
El concepte d’externalització no es limita als casos en què s’opta per la gestió indirecta de serveis, és a dir, quan l’administració local transfereix la responsabilitat sobre la prestació del servei a un tercer (el concessionari) i aquest alhora es responsabilitza de l’anomenat “risc operacional” o possibilitat real que el servei generi pèrdues econòmiques que haurà d’assumir. En aquest curs, l’externalització es refereix també a les situacions en què l’administració encarrega a un proveïdor extern la prestació d’un servei sense que es produeixi aquella transferència de responsabilitat i de risc.
Les quatre premisses bàsiques perquè una administració local pugui iniciar un procés d’externalització d’un servei són les següents:
Quan es tracta de serveis públics locals, cal tenir en compte que s’externalitza sempre la prestació o l’execució del servei, però mai la titularitat, que roman sempre en mans de l’administració, ni la totalitat de la responsabilitat, que serà també reclamada en darrera instància sempre a la mateixa administració.
Exemple
Un dels casos habituals en l’àmbit de l’administració local és el de la neteja de la via pública quan aquesta s’ha contractat a una empresa especialitzada: les deficiències reals o percebudes en el servei seran sempre imputades a l’ajuntament, amb independència de la qualitat de servei que presti el contractista. En tot cas, si hi ha incompliments, serà l’ajuntament que haurà de reclamar a aquesta empresa.
L’externalització ha de ser un procés que generi avantatges i valor per les dues parts principals implicades: l’administració i el prestador. Ha de ser un joc de guanyar-guanyar. El disseny de l’externalització, per mitjà dels contractes, ha de tenir molt en compte aquesta premissa.
Els desequilibris, com ara pretendre obtenir prestacions per damunt del seu preu raonable, o en l’altre extrem, no tenir cura que les prestacions s’executen d’acord amb allò que s’ha pactat, redundaran gairebé sempre en una pèrdua de qualitat i en perjudici per a les persones receptores del servei (i per tant, finalment, per a l’administració, que és la que se suposa que defensa els interessos de la ciutadania).
Cal ser rigorós amb la valoració econòmica dels contractes: els preus massa ajustats i irreals, encara que vagin acompanyats de relaxació en l’exigència del compliment, seran normalment una font de problemes. Aquest aspecte és especialment transcendent quan es tracta de serveis que comporten un ús intensiu de treball humà: preus ajustats acaben massa sovint en retribucions escasses, en insatisfacció del personal i en mala qualitat.
Pel mateix motiu de garantir la qualitat, cal assegurar que el servei es presta respectant totes les obligacions i compromisos formals, com ara les normes i reglaments que hi siguin d’aplicació. Obviar aquest punt comportarà, novament, assumir un alt risc de perjudici per a l’administració i per a la ciutadania.
L’externalització ha de suposar una millora de la qualitat en el servei respecte de la seva alternativa, que és la prestació amb mitjans propis. Òbviament, la millora més bàsica és que l’administració no compti amb els recursos humans o materials necessaris per dur a terme el servei, cas en què l’alternativa és que no es presti i el guany és evident.
En els casos en què existeixen ambdues opcions, la prestació directa i l’externalització, és convenient avaluar quines millores s’obtenen amb la darrera opció en termes qualitatius i no només quantitatius: a priori, la simple reducció de costos no pot ser el motiu únic per a l’externalització d’un servei.
Quant als mecanismes per articular l’externalització de serveis, n’hi ha diversos, però aquí tractarem els que se solen utilitzar amb més freqüència.
-
Procés de contractació: és el més habitual en qualsevol de les modalitats que es contemplen en la normativa vigent. Aquest curs se centra particularment en aquesta modalitat.
-
Conveni: col·laboració amb ens sense ànim de lucre que poden aportar a la prestació del servei un component de participació de la societat civil. El conveni és també una via freqüent, sobretot en l’àmbit dels serveis a les persones i, particularment, dels serveis socials. En aquests casos, l’avantatge per a l’administració es localitza en el valor generat per la cooperació amb els ens socials.
S’ha de recordar, però, que la gestió d’un servei en col·laboració amb un ens sense ànim de lucre, mitjançant un conveni, impedeix que l’administració hagi d’aportar una contraprestació; si aquesta hi és, s’estaria davant d’un contracte gestionat de forma inadequada.
En tot cas, sigui quina sigui la manera de formalitzar l’externalització (contracte, conveni…), les condicions i requisits que s’exposaran tot seguit, amb matisos particulars, han de ser igualment considerades.
A banda de complir amb les quatres premisses esmentades en l’apartat anterior, per realitzar amb èxit l’externalització d’un servei, els seus responsables hauran d’avaluar en primer lloc si es donen les quatre condicions següents:
-
Hi ha d’haver un mercat de proveïdors ampli, diversificat i que comporti competència real. Si existeix aquest mercat, hi haurà possibilitats reals de trobar diferents alternatives i enfocaments per a la gestió de l’encàrrec que es vol formular i l’administració podrà optar per la solució més adequada als seus interessos. Aquest mateix fet evitarà que una única empresa o un nombre reduït d’aquestes puguin condicionar tècnicament o econòmicament el procés competitiu de l’externalització.
-
L’administració ha de disposar d’informació suficient sobre el servei que vol externalitzar. D’una banda, per poder plantejar i valorar, des d’una perspectiva tècnica, com ha de ser el servei a desenvolupar. De l’altra, per verificar els costos associats i poder fixar, en conseqüència, un preu del contracte congruent amb el cost mínim de producció del servei amb les especificacions que es defineixin per a aquest.
-
Els costos de transacció han de ser inferiors a l’estalvi potencial que suposa la contractació externa. Els costos de transacció són de quatre tipus:
-
Costos de preparació (TP). Costos derivats de les accions necessàries per conèixer a fons les possibilitats que ofereix el mercat en relació amb el servei que es vol externalitzar: alternatives tècniques, costos, disponibilitat d’empreses, etc. Aquests costos apareixen en els moments previs al procés de contractació pròpiament dit i condicionen directament, per exemple, l’elaboració dels plecs de prescripcions tècniques.
-
Costos de contractació (TC). Costos associats als processos de contractació, com l’elaboració de la documentació, la licitació, l’adjudicació i la formalització dels contractes. Tenint en compte la normativa sobre contractes del sector públic i les obligacions derivades dels principis de la bona gestió pública, es tracta de processos que poden tenir molta complexitat i uns costos associats molt importants.
-
Costos de direcció (TD). Només en casos puntuals s’externalitzen serveis complets i desvinculats d’altres actuacions de l’administració. És molt més freqüent que s’externalitzin serveis que formen part d’una cadena de valor afegit en què poden conviure diferents proveïdors externs i òrgans de gestió interns que cal coordinar i organitzar, la qual cosa genera costos de comunicació, direcció, logística, etc.
-
Costos de supervisió (TS). Finalment, s’han de considerar els costos generats pels processos de supervisió i control del compliment de les condicions del contracte.
És a dir, la decisió de l’externalització no es pot fonamentar tan sols en què el cost total associat al servei externalitzat (CE), que correspon al preu del contracte, sigui inferior al cost total en el cas de la gestió per mitjans propis (CI). Al primer d’aquests factors cal sumar-hi els costos de transacció:
CI > CE + (TP + TC + TD + TS)
En la presa de decisions sobre l’externalització sovint s’obvien aquests costos de transacció, que són ben reals i normalment de certa importància.
-
-
L’administració ha de mantenir el control sobre el compliment del pacte d’externalització (contracte, conveni) i ha de poder verificar en tot moment les condicions de prestació del servei.
Com ja s’ha indicat, l’externalització no comporta la transferència de la titularitat jurídica sobre el servei, que es manté en mans de l’administració, ni tampoc la desaparició de la responsabilitat sobre l’execució del servei davant de tercers. Així doncs, l’administració ha de dissenyar i implantar els processos necessaris per garantir que el servei es presta d’acord amb les especificacions tècniques definides prèviament.
A més, cal que l’administració vetlli pel compliment de les condicions vinculades a aspectes administratius i econòmics, com, per exemple, quan s’estableixen condicions especials d’execució dels contractes.
Els processos d’externalització de la prestació de serveis per part de l’administració pública responen a una multiplicitat de factors. En termes generals, la tendència a l’externalització es va accentuar en el nostre entorn a partir dels anys 80 i 90 del segle passat amb l’extensió dels corrents integrats en l’anomenada “nova gestió pública”.
Tot i que la pràctica real ha estat molt diversa, particularment en l’àmbit de l’administració local, sovint es considera que l’externalització de serveis millora l’eficiència, redueix els costos de prestació dels serveis i millora l’eficiència tècnica d’aquests.
Sabies que…
L’evidència recollida en diversos estudis indica que no és la pràctica més adequada optar per una estratègia uniforme per a tots els serveis i en totes les administracions locals.
L’experiència assenyala més aviat que l’externalització presenta potencialment en tots els casos avantatges i inconvenients que cal analitzar en detall abans d’optar per una de les alternatives.
En termes generals, els avantatges es troben en l’expectativa d’una major eficiència, fonamentada sobretot en una reducció dels costos de prestació dels serveis, i en una major eficàcia, és a dir, en l’obtenció de resultats de més qualitat que els que es poden obtenir mitjançant la prestació amb recursos propis.
La reducció dels costos és possible per diferents factors que poden aprofitar les empreses externes:
-
L’existència d’economies d’escala, per mitjà de recursos que es poden assignar a diversos encàrrecs o de l’obtenció de millors preus en la compra de grans volums d’aquests recursos.
-
La possibilitat de transformar costos fixos en variables (per exemple, part de les retribucions del personal, que és més fàcil vincular a l’assoliment de resultats).
-
Una major facilitat per destinar recursos a la innovació i a inversions que millorin els processos de treball.
-
Una major agilitat organitzativa i de gestió incrementa la productivitat.
I l’obtenció de resultats de més qualitat es basa en l’aprofitament per part del sector públic d’avantatges que es troben en el sector privat:
-
Innovacions tecnològiques.
-
Especialització i experiència (know how).
-
Flexibilitat per adaptar-se als canvis en la normativa i les demandes de la ciutadania.
D’altra banda, l’externalització permet (en teoria) concentrar els esforços dels gestors públics en els serveis d’atenció directa a la ciutadania.
Tots aquests possibles avantatges poden anar acompanyats, al seu torn, d’inconvenients o riscos que no es poden ignorar:
-
La reducció dels costos en la prestació dels serveis es pot fonamentar en alguns casos en portar al límit les possibilitats de les condicions salarials i laborals del personal. A banda de ser moralment qüestionable, la precarització de les condicions de treball del personal de les empreses comporta un risc important per a la qualitat dels serveis externalitzats i, en termes globals, acaba en una necessitat recurrent de major despesa social per al conjunt de les administracions públiques.
-
Els processos de contractació, com ja s’ha apuntat, generen uns costos de transacció i no sempre són prou eficients. A més, és freqüent que no s’elimini el risc de presentació i adjudicació a ofertes “oportunistes” que forcen els preus de llurs proposicions per obtenir contractes en què després es generen tensions importants.
-
Quan es tracta de contractes de llarga durada hi ha un gran risc d’aparició de disfuncions per rigidesa, ja que no és fàcil preveure en els plecs i els contractes totes les possibles contingències que poden sorgir en un període que pot anar més enllà dels quatre anys. A més, les possibilitats de modificar els contractes amb posterioritat a la seva adjudicació acostumen a ser reduïdes i sovint subordinades a l’acord amb el contractista.
-
L’externalització massiva de determinats serveis comporta progressivament una subordinació del servei públic a la voluntat i la iniciativa del sector privat, que pot optar per formes de prestació o desenvolupaments tècnics que no sempre poden ser els òptims si es té en compte la perspectiva de l’interès públic. En casos extrems, es poden generar monopolis o gairebé monopolis naturals que acaben per condicionar els processos de contractació.
-
Finalment, en no pocs processos d’externalització l’administració pública ha perdut l’important capital humà d’especialistes propis capaços de dissenyar els mateixos contractes i de fer-ne després el control i la supervisió necessaris. El dèficit d’especialistes, particularment en administracions petites i amb menys recursos, comporta una pèrdua de control del servei.
Avantatges i riscos de l’externalització de serveis
LÓPEZ, G. (Dir). (2003). “Els nous instruments de la gestió pública”. Servei d’Estudis de la Caixa d’Estalvis i Pensions de Barcelona. Estudis econòmics, 31.
RAMIÓ, C. i CODINA, O. (2006). “La externalización de servicios públicos en España: la necesidad de repensar una nueva gestión pública planificada, controlada y evaluada”. Revista del CLAD Reforma y Democracia, 35.
SALVADOR, M. i RIBA, C. (2017). “La externalización como estrategia de gestión en los servicios públicos locales”. Revista de Administração Pública, 51 (4).
UNE (2015). Sistemas de gestión de la calidad. Fundamentos y vocabulario. (ISO 9000:2015).
VILASECA, È. (2020). Control d'execució en els contractes públics: eines per mantenir la qualitat de la prestació. Escola d’Administració Pública de Catalunya. Formació Oberta.