1. La necessitat de controlar els serveis externs
Com s’ha vist en les unitats anteriors, la contractació externa de la prestació de serveis no pot respondre a criteris espuris, sinó que ha de fonamentar-se en necessitats ben justificades i vinculades a les finalitats del administració.
En aquest sentit es pronuncia l’article 28 de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de Contractes del Sector Públic (en endavant, LCSP), quan assenyala:
Article 28. Necessitat i idoneïtat del contracte i eficiència en la contractació
“1. Les entitats del sector públic no podran celebrar altres contractes que aquells que siguin necessaris per al compliment i realització dels seus fins institucionals. A aquest efecte, la naturalesa i extensió de les necessitats que pretenen cobrir-se mitjançant el contracte projectat, així com la idoneïtat del seu objecte i contingut per a satisfer-les, quan s'adjudiqui per un procediment obert, restringit o negociat sense publicitat, han de ser determinades amb precisió, deixant constància en la documentació preparatòria, abans d'iniciar el procediment encaminat a la seva adjudicació.”
D’altra banda, el primer paràgraf de l’apartat III del preàmbul de la LCSP indica que aquesta llei persegueix:
“en tot moment l'eficiència en la despesa pública i el respecte als principis d'igualtat de tracte, no discriminació, transparència, proporcionalitat i integritat.”
Les administracions tenen l’obligació de controlar que els serveis que contracten a tercers:
-
Responen a la idea de satisfer necessitats públiques que es corresponen amb algun dels seus fins institucionals, que es materialitzen en competències, ja siguin aquestes pròpies o delegades.
-
S’executen complint els principis d’eficiència en la despesa pública i respectant els principis d’igualtat de tracte, no discriminació, transparència, proporcionalitat i integritat.
Com es deriva també del article 28.1 de la LCSP, les administracions han d’assegurar que els serveis contractats externament s’executen d’acord amb els requisits establerts en la documentació contractual. Aquestes especificacions són les que determinen les actuacions que haurà de fer el contractista i amb quines característiques concretes per tal que cobreixin les necessitats detectades, i s’han de detallar tant en el plec de clàusules administratives particulars com en el plec de prescripcions tècniques.
D’acord amb la norma ISO 9000:2015 (apartat 3.6.4), un requisit és una necessitat o una expectativa establerta, que pot ser implícita o obligatòria. Quan un requisit està establert de forma explícita en la documentació (per exemple, en els plecs administratiu i tècnic), es parla de requisit especificat; aquests requisits, en concret, són els que seran objecte de control, per la qual cosa és molt important detectar-los i recollir-los adequadament. Els requisits poden fer referència a diferents aspectes del servei: la seva mateixa prestació, la qualitat, les característiques del prestador o de les persones usuàries, etc.
Cal recordar que dins d’aquests requisits especificats s’inclouen molt sovint alguns que fan referència a objectius horitzontals o transversals vinculats a polítiques públiques. Es tracta de finalitats de caràcter social, ambiental, laboral o ètic que es poden recollir en clàusules específiques dels contractes.
Exemple
Es pot requerir que el contractista compleixi, més enllà de les seves obligacions legals, amb determinats requisits vinculats a la integració de persones amb discapacitat o en situació d’atur, o que implementi determinats sistemes per minimitzar l’impacte ambiental de la seva activitat.
Per què controlar els serveis externalitzats?
Com a criteri general, el control dels serveis externalitzats ha de fonamentar-se en dues premisses:
-
Rellevància. S’han de controlar només aquells aspectes que són significatius per a la presa de decisions sobre el servei per part de l’administració responsable. Tant dolent és no controlar elements que poden tenir transcendència per a la gestió i millora del servei, com multiplicar els controls sobre qüestions que no són importants i que (a més de suposar un esforç inútil que té el seu cost), poden distreure’ns i desviar-nos de les que sí ho són. No es pot oblidar que el control té un cost que ha de ser compensat amb els resultats que s’obtinguin de la seva implantació.
-
Realisme o factibilitat. L’administració ha de comptar amb els recursos necessaris (humans, materials, econòmics) per dur a terme de manera real i efectiva els controls que vulgui implantar i que defineixi en els instruments de regulació del servei. S’ha de tenir en compte que alguns d’aquests mecanismes de control poden comportar un cost important.
Establir sistemes de control sense dotar-se dels recursos adequats per aplicar-los pot ser contraproduent, ja que acaba per relaxar l’entitat davant la seva obligació de verificar el bon funcionament dels serveis.
Si hi ha recursos humans i materials suficients i adequats a la mateixa administració, els controls poden ser executats amb mitjans propis, fet que aporta el valor d’accedir de primera mà a la informació resultant i del contacte directe amb la realitat de la prestació del servei. No obstant això, pot ser que l’administració no disposi dels recursos o que, per la necessitat d’especialització, sigui més convenient obtenir el suport d’empreses especialitzades.
Cal tenir en compte que l’exercici de la prerrogativa de control no inclou que s’assumeixin funcions de direcció sobre el personal de les empreses prestadores dels serveis: no és adequat donar instruccions operatives directes a aquest personal.
La comunicació amb el personal de l’ens prestador del servei amb els responsables municipals s’ha de fer a través de les interlocucions que es defineixin al contracte (o conveni).
En aquest sentit, és freqüent la formalització de comissions de seguiment que integren representants del prestador del servei i de l’administració (responsable del contracte i personal tècnic de la unitat encarregada del servei).
Els instruments per a la implementació del control poden ser molt variats i depenen de les característiques de cada servei: tot i que pugui haver aspectes en comú, no seran els mateixos per a un servei de caràcter personal (com, per exemple, un servei d’ajuda a domicili per a persones amb algun grau de dependència) o un servei urbà comunitari (com l’abastiment domiciliari d’aigua o la recollida de deixalles).
Amb tot, es poden agrupar en quatre grans blocs:
Consisteix en la recollida d’informació crítica sobre el desenvolupament dels processos de treball dels serveis que es considerin transcendents.
Aquesta informació s’obté habitualment en forma de llistats de dades i d’indicadors de gestió. En altres casos es pot tractar de memòries o informes periòdics.
Per descomptat, sempre que sigui possible cal obtenir aquesta informació en suport electrònic i en formats que puguin ser manipulables per l’administració, per la qual cosa aquests extrems hauran de quedar fixats en els plecs de prescripcions tècniques de la contractació externa.
Sabies que…
És aconsellable utilitzar sistemes de comunicació i gestió col·laborativa entre els responsables municipals i els de les empreses prestadores dels serveis, sempre que es pugui garantir la integritat de les dades i la protecció de les dades personals, si n’hi ha. Aquests sistemes es poden aplicar a la tramesa d’ordres i instruccions de treball, la gestió d’incidències, la distribució i arxiu de documentació del servei, la gestió de projectes específics, etc.
Com ja s’ha apuntat anteriorment, no es tracta d’obtenir un volum ingent i detallat de dades, sinó detectar quins són els punts clau que cal controlar i definir de forma clara i entenedora la informació que es necessita per poder tenir un criteri de l’estat i l’evolució d’allò que es vol saber.
Junt amb la informació o la dada que es vol recollir, caldrà fixar-ne la periodicitat amb què l’empresa prestadora l’haurà de subministrar.
En qualsevol cas, és aconsellable que el format de la informació que es vol obtenir estigui prefixat, tot i que això no ha d’excloure la possibilitat que els contractistes externs puguin fer propostes de millora, gràcies a la seva experiència, sempre que aquestes responguin a les necessitats de control de l’administració.
Molt sovint, l’obtenció d’informació es fa per mitjà de reunions de seguiment entre interlocutors de l’administració i del prestador del servei. En aquests casos és important fixar una metodologia de treball sistemàtica per tal que aquestes reunions siguin efectives:
-
Preparació: les trobades s’han de convocar amb temps o fixar-se amb un calendari regular, han de tenir un ordre del dia i la informació que s’haurà de tractar ha de ser disponible per les dues parts amb prou antelació per ser estudiada.
-
Desenvolupament: les reunions han de centrar-se en l’ordre del dia i tractar fets objectius i analitzables a partir de dades. No convé que durin massa i poden ser realitzades, si cal, per mitjans telemàtics.
-
Resolucions: les reunions de control d’un servei tenen com a finalitat confirmar el seu bon funcionament o proposar actuacions que serveixin per resoldre incidències (accions correctives), prevenir-les abans que succeeixin (accions preventives) o per millorar la prestació. Aquestes actuacions han de ser validades per l’òrgan de contractació i s’han d’adequar a les condicions contractuals fixades.
En casos extrems, l’administració pot utilitzar aquestes reunions per comunicar l’aplicació de penalitats o, fins i tot, la resolució del contracte, per tal de permetre al contractista que formuli al·legacions.
Les resolucions o acords han de quedar sempre recollides en actes que s’han d’incorporar als expedients administratius corresponents.
D’una altra banda, actualment hi ha la possibilitat d’implantar sistemes de control informatitzat de determinats serveis externalitzats. Gràcies a aquests sistemes, l’administració pot obtenir directament dades del desenvolupament operatiu dels serveis sense dependre del filtre de l’ens prestador.
Exemple
Alguns exemples són:
-
Sistemes de gestió del manteniment assistit per ordinador (GMAO), que permeten la gestió d’inventaris, la programació i seguiment real de tasques de manteniment d’equipaments i les seves instal·lacions, el control de costos a partir de la dedicació del personal i dels materials emprats, etc.
-
Sensors en el servei de recollida de deixalles, que poden informar del volum de residus recollits i del recorregut i durada de les rutes dels vehicles.
-
Sensors en els accessos i les places d’estacionaments públics (tant soterrats com de superfície), que informin del nombre i durada de les estades de vehicles.
-
Aplicacions informàtiques de control d’existències i la seva distribució a les famílies en centres de distribució d’aliments.
A més, aquests mecanismes informatitzats són també interessants per als prestadors dels serveis, perquè els poden ajudar a conèixer amb detall els punts clau del servei a prestar i a optimitzar l’ús dels seus recursos.
Per acabar aquest epígraf, assenyalarem que una forma pràctica i senzilla d’organitzar la informació de control és mitjançant la definició i manteniment d’indicadors de gestió vinculats als aspectes significatius del servei que interessi controlar. Molt sovint, aquests indicadors, juntament amb altra informació rellevant, es recull en memòries de gestió que poden elaborar els prestadors del servei per retre comptes de la seva gestió a l’administració.
El segon gran instrument de control i seguiment dels serveis externalitzats és la inspecció. És una activitat realitzada per observar una o més característiques d’un servei, amb el coneixement de quins han de ser els seus valors adequats, i determinar la seva conformitat amb els requisits especificats.
-
Si el resultat de la inspecció mostra conformitat, es pot utilitzar com a verificació del compliment d’aquells requisits especificats mitjançant l’aportació d’una evidència objectiva.
-
En cas de no conformitat, assenyala quins són els requisits que no es compleixen i sobre els que cal actuar.
Els òrgans de contractació de l’administració, tal com assenyala el segon paràgraf de l’article 190 de la LCSP, ostenta les facultats d’inspecció de les activitats desenvolupades pels contractistes durant l'execució del contracte, en els termes i amb els límits establerts en la Llei. Aquestes facultats no impliquen un dret general a inspeccionar les instal·lacions, oficines i altres emplaçaments en què el contractista desenvolupi les seves activitats, però sí els que siguin determinants per al desenvolupament de les prestacions objecte del contracte, la qual cosa caldrà documentar en l'expedient administratiu.
Normalment, les inspeccions no són realitzades per l’òrgan de contractació directament, sinó que aquest les encarregarà a òrgans tècnics de l’administració o al responsable del contracte. Quan requereixen d’un alt grau d’especialització tècnica del personal o la utilització d’eines o instruments de què no disposa la pròpia administració, poden ser encomanades a empreses externes, com és el cas d’algunes entitats col·laboradores de l’administració.
Quan l’administració cregui que les inspeccions són adients per al control dels serveis, les ha de preveure en els pactes reguladors de l’externalització (plecs, contractes, convenis). Normalment, les inspeccions tenen caràcter periòdic, però guanyen eficàcia si el prestador del servei no coneix amb exactitud el moment en què es realitzaran.
Quan es tracta de serveis d’una certa complexitat, d’un important volum econòmic o de grans transcendència i impacte per a la ciutadania, es pot preveure també la realització d’auditories.
L’auditoria és un procés sistemàtic, independent i documentat que es realitza per obtenir evidències objectives i avaluar-les, també de manera objectiva, amb la finalitat de determinar el grau en què es compleixen un conjunt de polítiques, procediments o requisits del servei.
Tal com assenyala la norma ISO 9000:2015, l’auditoria ha de ser realitzada d’acord amb un procediment i per personal que no és responsable de l’objecte auditat. Poden ser:
-
Auditoria interna: si és realitzada per personal del prestador del servei.
-
Auditoria externa: si és realitzada per personal de l’administració o, més freqüentment, d’empreses contractades per aquesta. Les auditories externes realitzades per empreses o ens independents proporcionen sovint alguna mena d’informe, certificació o registre del grau de compliment de l’objecte auditat.
Les auditories externes són instruments molt importants en els casos en què es pot produir una situació de controvèrsia significativa entre l’administració i el prestador del servei. No obstant això, presenten l’inconvenient que acostumen a tenir un cost significatiu. Aquest cost es pot fer recaure en el prestador del servei, però és convenient que la selecció i contractació de l’auditor extern sigui realitzada per l’administració, no el prestador.
El darrer dels instruments que es tracten és el coneixement de la qualitat percebuda per part de les persones usuàries del servei i la implantació de mecanismes de queixa i de reclamació.
A part del compliment dels requisits específics que es puguin haver fixat en els contractes, un vessant clau de la qualitat en la prestació dels serveis és el que fa referència a la percepció que tenen d’aquests les persones usuàries.
Sempre que sigui possible, és aconsellable preveure l’ús de mecanismes per obtenir evidència d’aquesta percepció de la qualitat. Com és lògic, aquests mecanismes dependran completament de les característiques del servei. Un servei d’atenció a persones pot utilitzar instruments com enquestes detallades, entrevistes amb persones usuàries, focus-group o similars. En canvi, un servei de prestació general a la ciutadania (com per exemple, la neteja viària) haurà d’utilitzar instruments més genèrics com enquestes periòdiques al conjunt de la població.
Quan no és possible (pel cost o per les característiques del servei) utilitzar vies de coneixement de la percepció general del servei com les enquestes, i en tot cas, com a complement d’aquestes, és necessari disposar de canals perquè les persones usuàries puguin formular queixes, reclamacions i suggeriments.
L’anàlisi dels resultats de les enquestes (o equivalents) i dels registres de les queixes i reclamacions pot proporcionar informació molt valuosa, no només sobre el grau de satisfacció de les persones usuàries, sinó sobre el compliment de requisits especificats.
Exemple
Si els veïns d’un carrer es queixen reiteradament de la brutícia a la via pública quan l’ajuntament ha determinat una freqüència de neteja que es considera suficient, ens podem trobar davant d’un indici d’incompliment, que caldria confirmar amb altres instruments de control com la inspecció.
Com en el cas de les auditories externes, és aconsellable que les enquestes siguin realitzades per l’administració o per un tercer independent i que els canals de queixa i suggeriment siguin gestionats directament pels serveis responsables o per òrgans dissenyats a tal efecte (com departaments de qualitat o d’atenció ciutadana), per garantir la integritat de les dades obtingudes.
Finalment, considerarem quin ha de ser el moment del control.
La temporització del control dels serveis ha de quedar fixada també en els pactes documentats (contractes, convenis) que regulen la prestació.
En cap cas el control s’ha d’improvisar o executar precipitadament en cas d’oblit o per negligència. Tampoc s’ha de dur a terme de forma fixa en una data determinada únicament per “omplir l’expedient”, de forma burocràtica.
Alguns criteris generals per fixar temporalment les tasques de control són:
-
Control al llarg del cicle. És preferible realitzar les tasques de control al llarg del cicle de la prestació del servei. Aquest pot trobar-se vinculat a l’any natural, al curs escolar, a la durada d’un contracte o conveni, o circumstàncies més concretes derivades de la naturalesa del servei. El fet de no deixar els controls per al final del cicle (o una vegada aquest ja s’ha tancat) permet introduir ajustaments a l’execució del servei que poden corregir disfuncions o evitar que es generin situacions que poden tenir difícil reconducció posterior.
-
Equilibri freqüència-cost. S’ha de buscar un equilibri entre la freqüència dels controls, que ha de ser la necessària per permetre la correcció i la prevenció, i el seu cost. Per exemple, es pot fer un seguiment mensual d’indicadors, però no tindria cap sentit planificar auditories mensuals.
-
Tria del moment. El moment concret de l’execució dels controls ha de determinar-se tenint en compte els processos de treball del servei. Per exemple, la inspecció de l’estat de neteja de contenidors d’escombraries es pot programar a qualsevol hora del dia, però una inspecció in situ del procés de recollida s’haurà de fer durant l’horari en què aquesta s’efectua.
-
Planificació. Finalment, el control del servei ha de ser objecte de planificació (com tants altres aspectes). Això vol dir que a l’inici de cada cicle o període, els responsables del servei per part de l’administració han de tenir un calendari detallat amb la programació d’aquests controls, que reculli quines tasques es faran, quan i qui les executarà.
Una vegada s’ha establert una estratègia per a l’externalització de serveis, cal examinar amb detall els processos per dur endavant, quan s’escaigui, aquesta externalització.
En concret, examinarem aquí els processos que s’han d’executar per tal d’implantar un sistema eficaç i eficient de control dels serveis externalitzats. El diagrama següent mostra quins són aquests processos de treball:
El primer procés que s’ha d’executar és l’anàlisi del servei i dels condicionants de la seva externalització. Consisteix en fer un seguit de tasques preliminars amb la finalitat de determinar quina és la forma de prestació del servei més adequada i de definir sistemàticament les característiques del servei (la qual cosa permetrà, en la fase següent, concretar quines han de ser les condicions de prestació i de control del servei).
Aquestes tasques són:
-
Els públics usuaris i altres parts interessades, i què n’esperen del servei.
-
Les necessitats que s’han de cobrir.
-
El dimensionament adequat del servei, és a dir, durant quant de temps s’ha de prestar, amb quins horaris i calendari, i en quins espais (en el cas que el servei tingui una dimensió territorial).
-
L’estructura de costos del servei.
-
Les alternatives tècniques de prestació del servei.
-
Els resultats operatius (outputs) i els impactes (outcomes) que es volen aconseguir.
-
Les regulacions o normatives que l’afecten i que poden condicionar qualsevol dels seus aspectes. En aquest punt, és important tenir en compte si el servei compta amb un reglament o una carta de serveis.
Entre d’altres aspectes, en el reglament del servei es poden establir mecanismes de participació i de formulació de queixes i reclamacions per part de les persones usuàries. En una carta de serveis es defineixen aspectes del funcionament del servei, compromisos i objectius que es poden incorporar en el recull de les condicions de prestació d’aquest.
En el cas que el servei ja estigui en funcionament i el que es pretén és canviar la forma de gestió, el més pràctic serà obtenir informació històrica i actual sobre el seu funcionament. Si es tracta d’un servei nou que es vol posar en marxa, s’haurà d’obtenir informació d’altres administracions que ja l’estiguin gestionant.
-
Si realment existeixen aquests proveïdors que estiguin en condicions de prestar el servei a compte de l’administració.
-
Si hi ha una competència potencial entre ells que garanteixi la concurrència i, per tant, la probable generació d’un avantatge per a l’administració pel que fa al cost de l’externalització.
Si els costos de transacció són prou importants, poden arribar a igualar o fins i tot superar els potencials guanys. Els costos de transacció han de ser inferiors a l’estalvi potencial que suposa la contractació externa.
Cost extern + Cost de transacció < Cost intern
La realització d’aquesta anàlisi permetrà decidir de forma sòlida si l’externalització és la millor alternativa i, a més, proporcionarà una informació molt valuosa sobre el mateix servei i sobre les condicions de prestació en el mercat que podrà ser utilitzada en el procés següent.
Un risc important si no es fa aquest procés d’anàlisi és optar per una externalització “a cegues”, que en molts casos implica que l’únic criteri de facto per a la selecció del prestador sigui l’econòmic.
Per saber-ne més
La Llei de Contractes del Sector Públic (LCSP), en el seu article 115, preveu un interessant instrument que pot ser molt útil en aquest moment: les consultes preliminars del mercat.
Article 115. Consultes preliminars del mercat
“1. Els òrgans de contractació poden realitzar estudis de mercat i dirigir consultes als operadors econòmics que siguin actius en el mateix amb la finalitat de preparar correctament la licitació i informar els esmentats operadors econòmics sobre els seus plans i dels requisits que s'exigeixen per a concórrer al procediment. Per a això, els òrgans de contractació poden valer-se de l'assessorament de tercers, que podran ser experts o autoritats independents, col·legis professionals, o, fins i tot, amb caràcter excepcional operadors econòmics actius en el mercat. Abans d'iniciar-se la consulta, l'òrgan de contractació publicarà en el perfil de contractant ubicat a la Plataforma de contractació del Sector Públic o servei d'informació equivalent a nivell autonòmic, l'objecte de la mateixa, quan s'iniciarà aquesta i les denominacions dels tercers que vagin a participar en la consulta, a l'efecte que puguin tenir accés i possibilitat de fer aportacions tots els possibles interessats. Així mateix, en el perfil del contractant es publicaran les raons que motivin l'elecció dels assessors externs que resultin seleccionats.
[…]”
La norma preveu que experts externs assessorin l’administració en aquest procés. La contractació de consultors externs solvents en l’àmbit que correspongui al servei pot ser també una bona alternativa per dur endavant aquest procés d'anàlisi prèvia.
Una vegada que s’ha estudiat el servei i s’ha optat per la prestació mitjançant un tercer extern, cal executar el procés de definir acuradament les condicions de prestació i de control del servei.
Les condicions de prestació i de control han de quedar recollides en uns documents específics.
-
Quan es tracta d’un procés de contractació, en un plec de condicions administratives particulars i un plec de prescripcions tècniques particulars, que ha d’aprovar l’òrgan de contractació.
-
Si el servei s’externalitza per la via de la cooperació amb agents del sector social, en un conveni de col·laboració i els seus annexos complementaris, si s’escau.
Aquesta documentació ha de tenir en compte els requisits i les condicions que regiran la prestació del servei i la forma mitjançant la qual l’administració controlarà la prestació.
La LCSP estableix alguns aspectes dels plecs de clàusules administratives particulars de la contractació que afecten aquest procés de definició de les condicions de prestació i de control del servei:
-
En els plecs de clàusules administratives particulars s’inclouran els criteris de solvència i adjudicació del contracte; les consideracions socials, laborals i ambientals que s’estableixin com a criteris de solvència, d'adjudicació o com a condicions especials d'execució; els pactes i condicions definidors dels drets i obligacions de les parts del contracte; la previsió de cessió del contracte, tret dels casos en què la mateixa no sigui possible; l'obligació del prestador del servei de complir les condicions salarials del personal d'acord amb el Conveni Col·lectiu sectorial d'aplicació, i altres condicions requerides per la normativa vigent (art. 122.2.2).
També poden especificar si es demanarà la transferència de drets de propietat intel·lectual o industrial; a més, han d’esmentar expressament l’obligació del prestador de respectar la normativa vigent en matèria de protecció de dades.
-
En els plecs administratius es regula també l’establiment de penalitats en cas d’incompliment o de compliment defectuós de la prestació (art. 122.3).
Quant als plecs de prescripcions tècniques particulars, l’article 124 de la LCSP indica que aquestes són les que hauran de regir la realització de la prestació i es poden definir tenint en compte els aspectes relatius a la qualitat i les condicions socials i ambientals que l’afectaran.
En el cas concret dels serveis (art. 125.1.b de la LCSP), es concreta que es poden definir especificacions quant a:
-
Les característiques exigides al servei, com, per exemple, els nivells de qualitat i els nivells de comportament ambiental i climàtic.
-
El disseny per a totes les necessitats, inclosa l'accessibilitat universal i el disseny universal o disseny per a tothom.
-
La utilització i la seguretat del servei.
-
Els requisits aplicables pel que fa a la denominació, la terminologia, els símbols, les proves i mètodes de prova, els processos i mètodes de treball en qualsevol fase del cicle de vida del servei, així com els procediments d'avaluació de la conformitat.
L’article 126 de la LCSP defineix les regles concretes per a l’establiment de les prescripcions tècniques.
Pel que fa a la definició de les condicions de control del servei, també és convenient recollir-les en el plec de prescripcions tècniques. Els principals elements que cal tenir en compte són:
-
Els sistemes de seguiment i control que s’aplicaran. Com s’obtindran les dades necessàries. Quin paper tindran els diferents òrgans implicats (dels quals se’n parlarà més endavant) i parts interessades i quines seran les seves obligacions i facultats.
-
La determinació dels nivells de servei que es volen obtenir. Poden quedar explicitats en el plec com un acord de nivell de servei (ANS) que vinculi al prestador.
-
Es pot definir un quadre de comandament del servei que incorpori els indicadors clau que seran objecte de control Aquest quadre pot permetre el seguiment dels factors crítics del servei per conèixer en tot moment l’estat del servei i disposar d’informació de valor afegit per a la presa de decisions com a resultat del procés de control.
-
La definició de l’impacte que poden tenir els incompliments que es detectin, és a dir, els efectes del control. Aquest impacte pot afectar la retribució del prestador, si així s’ha previst, però pot incloure també la possibilitat d’aprovar penalitats o sancions. L’altre escenari que cal tenir en compte és si es podran introduir modificacions al contracte (dins dels límits que estableix la llei), com a resultat del control que s’efectuï.
Una de les opcions és que el control tingui efecte en la retribució que ha de correspondre al prestador del servei. Aquesta es pot dividir en:
-
Una retribució fixa, subjecta al compliment de la dedicació (hores, recursos) estipulada en el plec tècnic i en la proposició presentada per l’empresa adjudicatària del servei.
-
Una retribució variable vinculada al grau d’assoliment dels objectius de qualitat marcats i a la millora de resultats.
En aquest cas és imprescindible que es defineixi un sistema de mesura objectiu, precís i fiable, i que els resultats que se n’obtinguin siguin revisats i validats per les dues parts.
Una vegada s’ha posat en marxa el servei externalitzat i aquest es desenvolupa segons les previsions especificades, arriba el moment de desplegar el procés de controlar la prestació.
El control consisteix en la realització de les tasques necessàries per monitoritzar el servei o comprovar que aquest es presta i es compleix amb els requisits especificats.
En l’apartat 3 s’han explicat algunes de les formes de dur endavant el control del servei, per la qual cosa no seran repetides aquí. Cal insistir, però, en la importància de seguir acuradament la planificació del control que s’ha previst per al servei i aplicar de forma sistemàtica els instruments que s’han definit en el procés anterior.
Els responsables dels contractes i els comandaments de les unitats responsables dels serveis han de ser conscients de la transcendència d’executar les tasques de control previstes en temps i forma i, per tant, han d’avançar-se a les dificultats que puguin sorgir.
Sovint, aquestes dificultats es deriven de dos tipus de problemes:
Quan aquestes dificultats s’imposen, el control dels serveis esdevé deficitari, es limita a la fiscalització prèvia que efectua la intervenció de l’administració de l’acte de reconeixement de les obligacions derivades dels contractes (amb major o menor participació dels serveis responsables), al control del compliment formal dels requisits especificats de caràcter administratiu (sense verificar el compliment material) i, en tot cas, a realitzar comprovacions a posteriori quan apareixen disfuncions notables en els serveis, singularment, queixes de les persones usuàries.
Així, el control que hauria de ser sobretot preventiu es transforma en actuacions reactives que tenen moltes possibilitats de ser ineficaces per redreçar situacions de prestació del servei deficitàries.
Com ja s’ha apuntat anteriorment, un sistema de control eficaç és aquell que permet a l’administració reaccionar a temps per corregir les disfuncions que es puguin detectar i aprofitar les possibilitats de millora.
Com a conseqüència del procés de control, es poden posar en marxa mecanismes de sanció o de replantejament de les condicions del contracte regulador del servei.
Es poden imposar penalitats per incompliment parcial o per incompliment defectuós dels requisits especificats (article 192 de la LCSP) i també per demora en l’execució (article 193 de la LCSP).
En aquests casos convé recordar que el sentit de la penalitat és d’incentivar l’adopció de mesures correctives o preventives per part del prestador del servei: pretén reconduir la situació o evitar que es produeixi un perjudici major. Per aquest motiu, tan important com imposar correctament les penalitats que correspongui és comprovar que aquestes han tingut, efectivament, un efecte correctiu sobre l’anomalia detectada.
En cas extrem, l’administració pot haver d’optar per la resolució del contracte (art. 211 de la LCSP). En aquest cas es tracta d’una mesura que no té caràcter correctiu ni preventiu, sinó que davant de la detecció de determinades situacions que no són reconduïbles, pretén evitar que aquestes es perllonguin en el temps.
Algunes de les causes de resolució dels contractes que es poden derivar de l’execució dels processos de control de la prestació dels serveis són:
-
La demora en el compliment dels terminis per part de prestador. La norma indica que pot ser causa de resolució el retard injustificat sobre el pla de treball establert en el plec o en el contracte, en qualsevol activitat, per un termini superior a un terç del termini de durada inicial del contracte, incloses les possibles pròrrogues.
-
L'incompliment de l’obligació principal del contracte.
-
L'incompliment d’altres obligacions essencials, sempre que aquestes hagin estat qualificades com a tals en els plecs o en el corresponent document descriptiu, quan concorrin els dos requisits següents: que les obligacions essencials mateixes respectin els límits que la norma estableix per a la llibertat de pactes i que figurin enumerades de manera precisa, clara i inequívoca.
-
La impossibilitat d'executar la prestació en els termes inicialment pactats, quan no sigui possible modificar el contracte o si les modificacions impliquen alteracions substancials del preu del contracte.
-
L'impagament dels salaris per part del prestador al personal assignat al servei o l'incompliment de les condicions establertes en els convenis col·lectius en vigor per aquest personal, durant l'execució del contracte.
En determinades circumstàncies, la resolució d’un contracte de serveis pot comportar per als empresaris implicats fins i tot la prohibició de contractar amb l’administració (article 71 de la LCSP), mesura de caràcter extrem que es pot considerar una “assegurança” contra incompliments flagrants dels compromisos continguts en els contractes.
Pot ocórrer també que, com a resultat del procés de control, es posin de manifest desajustaments entre les previsions fetes en els plecs quant a requisits especificats per al servei i les circumstàncies reals d’execució dels treballs. En aquests casos pot ser necessari plantejar la necessitat de modificar el contracte i els requisits que conté.
S’ha de tenir en compte que la llei només permet les modificacions per raons d’interès públic. A més, les modificacions es poden fer únicament quan aquesta possibilitat s’ha previst en el plec de clàusules administratives particulars o en determinades circumstàncies molt excepcionals (articles 203, 204 i 205 de la LCSP).
El darrer procés del control dels serveis externalitzats és l’avaluació periòdica del desenvolupament del servei. Consisteix en examinar sistemàticament tota la informació disponible del procés de control per extreure’n aprenentatges que permetin la millora de la prestació del servei i del mateix sistema de control.
L’avaluació de la prestació del servei permet també retre comptes sobre la decisió d’externalitzar-lo, en virtut dels resultats assolits i, si és el cas, replantejar-se aquesta decisió.
El procés de l’avaluació s’ha de dur a terme, en qualsevol cas, durant la darrera fase del termini de vigència de l’externalització, normalment, del contracte que la materialitza i regula. Amb tot i això, cal tenir en compte que no és convenient fer-la una vegada tancat aquest termini, per dos motius:
-
En ser una de les finalitats de l’avaluació, el fet de tornar a valorar l’externalització i, en cas de continuïtat, millorar-ne les seves condicions, s’ha de fer amb l’antelació necessària per poder elaborar la documentació que haurà de regir el nou contracte (o conveni, en cas de col·laboració amb el sector social).
-
A més, si l’avaluació es fa una vegada acabat el contracte o conveni precedent, poden haver-hi dificultats per accedir a informació que era en poder del prestador i, fins i tot, per aconseguir la participació d’aquest en el procés.
El més convenient, sobretot en externalitzacions de certa durada, és programar avaluacions parcials durant la mateixa prestació del servei (per exemple, anualment) i una avaluació final abans d’acabar el termini de l’externalització.
L’avaluació ha de subministrar, entre d’altres coses, criteris per decidir sobre una hipotètica pròrroga del contracte dels serveis externalitzats.
El procés d’avaluació ha de ser dirigit pel responsable del contracte, la figura del qual es tractarà més endavant, en col·laboració amb la unitat responsable del servei. Amb tot, és imprescindible també la participació activa del prestador del servei i d’altres parts interessades.
Els dos mètodes principals per realitzar l’avaluació són els següents:
-
Anàlisi de la informació resultant de les accions de control. Especialment s’han d’estudiar les dades relacionades amb la gestió econòmica i financera, amb els resultats i l’impacte del servei i amb la satisfacció de les persones usuàries i les altres parts implicades.
-
Obtenció d’informació de les parts interessades sobre la seva valoració del desenvolupament del servei. Aquesta informació es pot obtenir, segons les característiques de cada part participant, mitjançant enquestes o a través de reunions de treball.
En el cas del prestador del servei és aconsellable realitzar una o més reunions de valoració en les quals es revisi en detall la informació disponible.
Amb les conclusions extretes del procés d’avaluació, és aconsellable fer una memòria per a l’òrgan polític responsable del servei i per a l’òrgan de contractació. Aquesta memòria ha de resumir:
-
Les dades principals del desenvolupament del servei.
-
Les conclusions sobre l’eficàcia, l’eficiència i la qualitat assolides.
-
Les propostes sobre modificació, actualització i millora de les condicions de l’externalització en cas de continuïtat o sobre un replantejament de l’externalització que pot conduir novament a la gestió directa.
La memòria d’avaluació del servei ha de ser un document clau per planificar un nou període d’externalització o per replantejar la forma de prestació.
Sovint aquest procés s’obvia o s’executa, dissortadament, de forma superficial. La manca de planificació de l’avaluació i la pressió de les necessitats concretes a curt termini, habitualment de caràcter pressupostari o simplement per falta de recursos, no incentiven l’avaluació.
No obstant això, és una pràctica necessària, perquè fins i tot en el cas d’optar per mantenir l’externalització amb un nou contracte o conveni, aquest es pot redissenyar de manera que resulti més favorable per a l’administració i les persones usuàries del servei, o es pot limitar en el temps en espera de condicions més propícies per replantejar la forma de prestació.
LÓPEZ, G. (Dir). (2003). “Els nous instruments de la gestió pública”. Servei d’Estudis de la Caixa d’Estalvis i Pensions de Barcelona. Estudis econòmics, 31.
RAMIÓ, C. i CODINA, O. (2006). “La externalización de servicios públicos en España: la necesidad de repensar una nueva gestión pública planificada, controlada y evaluada”. Revista del CLAD Reforma y Democracia, 35.
SALVADOR, M. i RIBA, C. (2017). “La externalización como estrategia de gestión en los servicios públicos locales”. Revista de Administração Pública, 51 (4).
UNE (2015). Sistemas de gestión de la calidad. Fundamentos y vocabulario. (ISO 9000:2015).
VILASECA, È. (2020). Control d'execució en els contractes públics: eines per mantenir la qualitat de la prestació. Escola d’Administració Pública de Catalunya. Formació Oberta.