1. Existeix un procediment comú per a tots els procediments que tramita l’administració?
L’activitat de l’administració pública es materialitza mitjançant centenars o milers de procediments molt diferents (procediment per aprovar tributs i impostos, per atorgar llicències, per concedir ajuts i subvencions, per sancionar, contractar, adquirir o alienar béns, etc.), per la qual cosa és impossible dissenyar una base procedimental que serveixi per adoptar multitud de decisions de naturalesa tant diferent.
Per tant, no existeix un procediment comú per a tots els procediments administratius que l’administració tramita en execució de les seves competències.
2. Quin és el procediment que segueix l’administració pública per prendre les seves decisions?
Les administracions públiques tramiten els procediments administratius d’acord amb el que disposa la normativa sectorial específica de cadascun dels seus àmbits d’actuació.
Per exemple, per tramitar un procediment per atorgar una subvenció, l’administració ha de seguir els tràmits que contempla la normativa de subvencions. Per tramitar un procediment per concedir una llicència urbanística a un veí o veïna, l’administració ha de seguir els tràmits que preveu la normativa urbanística, i així successivament en cadascun dels seus àmbits d’actuació.
I si la normativa sectorial específica que regula cadascun dels procediments no ofereix respostes, o directament no ofereix una regulació procedimental específica, les administracions públiques tramitaran el procediment en qüestió acudint al conjunt de pautes que estableix la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (en endavant anomenada LPACAP).
3. Quin és l’objectiu de la Llei 39/2015 del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPACAP)?
La Llei 39/2015 (LPACAP) no conté una regulació seqüencial d’un únic procediment fixant els tràmits concrets que s’han de seguir per dictar les resolucions administratives en tots els casos perquè, com s’ha vist, és inviable dissenyar una base procedimental única i comuna que serveixi per adoptar la multitud de decisions que prenen les administracions públiques en àmbits d’actuació molt diferents.
L’objectiu d’aquesta llei és oferir una sèrie de regles generals d’actuació que han de ser observades per l'Administració pública a l'hora d'adoptar les seves decisions. En definitiva, un conjunt de pautes que s’ofereixen als operadors jurídics de les administracions per poder tramitar un procediment que no disposa d’una regulació procedimental específica.
per saber-ne més
Hi ha camps específics que queden exclosos de la Llei 39/2015 (LPACAP), sigui perquè ho diu la pròpia llei (asil, estrangeria, tributaris, etc.), o perquè existeixen procediments especials que estan ajustats a cada branca de l’activitat administrativa per raó de la matèria (contractació pública, urbanisme, etc.).
En tots ells l’aplicació de la Llei 39/2015 és merament supletòria.
Important
L’essència del procediment administratiu ”comú” és proporcionar als administrats un mateix tractament davant de les administracions. En aquest sentit, l'adjectiu ”comú” fa referència a la competència exclusiva que té l'Estat a l’hora de fixar els principis o normes que defineixen l'estructura general del iter procedimental que les administracions han de seguir alhora de realitzar la seva activitat jurídica.
Exemple
Un ajuntament necessita contractar a una empresa de serveis que s’ocupi de mantenir els parcs i jardins del municipi. Per tramitar aquest contracte públic haurà de seguir el procediment que fixa la Llei de Contractes del Sector Públic, i només si aquesta llei no preveu alguna situació concreta resultaran d’aplicació, de manera supletòria, les disposicions contingudes a la Llei 39/2015.
4. Quines són les fases del procediment administratiu?
Les regles d’actuació que estableix la LPACAP divideixen el procediment administratiu en diferents fases:
5. En què consisteix la fase prèvia a l’inici del procediment?
Abans d’iniciar el procediment, l’òrgan competent per resoldre’l pot realitzar alguna actuació prèvia. En concret pot:
-
Obrir un període d’informació (o d’actuacions prèvies) per investigar i conèixer millor les circumstàncies del cas concret i la conveniència (o no) d’iniciar el procediment.
Exemple
Si una persona mor en un hospital públic i existeixen sospites de que la mort pot haver estat provocada per una negligència mèdica, el Departament de Salut de la Generalitat de Catalunya, com administració responsable dels centres mèdics catalans, pot decidir obrir un període d’informació (o període d’actuacions prèvies) per recollir tota la informació possible respecte d’aquest fet tràgic (testimonis, protocols mèdics aplicats, fàrmacs subministrats, etc.) abans d’obrir un procediment administratiu per depurar les responsabilitat que pertoquin contra l’hospital i/o els facultatius mèdics involucrats.
-
Adoptar mesures provisionals, en casos d’urgència i sempre que motivadament es justifiqui que s’adopten per protegir els interessos implicats. Aquestes mesures han de ser confirmades, modificades o aixecades en l’acord d’iniciació del procediment, que s’ha d’efectuar dins dels 15 dies següents a la seva adopció (en cas contrari, queden sense efecte).
Exemple
Els veïns d’un poble avisen a l’ajuntament que el riu que travessa el municipi està ple de peixos morts. Després d’una visita dels tècnics de Medi Ambient al lloc dels fets, els indicis fan pensar que la mort dels peixos ha estat produïda per un vessament incontrolat de productes contaminants de la fàbrica instal·lada riu a munt. La primera decisió que pren el consistori abans d’efectuar cap altre pas és ordenar cautelarment i de manera provisional el tancament de l’activitat de la fàbrica, una mesura que haurà de ser confirmada en els propers 15 dies, en cas contrari deixarà de ser efectiva.
6. Com s’inicia una procediment administratiu?
L’inici del procediment administratiu es pot produir de dues formes:
7. Es poden adoptar mesures de caràcter cautelar un cop s’ha iniciat un procediment?
Sí. Un cop iniciat un procediment, l’òrgan competent per resoldre’l pot adoptar les mesures provisionals que consideri oportunes per assegurar l’eficàcia de la resolució final que es dicti, sempre que hi hagi elements de judici suficients que justifiquin l’adopció d’aquestes mesures.
Aquestes mesures poden ser alçades o modificades durant la tramitació del procediment en virtut de circumstàncies sobrevingudes, o circumstàncies que no es varen poder tenir en compte en el moment d’adoptar-les. En tot cas, les mesures s’extingeixen amb la resolució administrativa que posa fi al procediment.
Exemple
Les mesures que es poden acordar són variades en funció de la naturalesa de cada actuació. Per exemple, si l’administració té indicis suficients de que una industria ha abocat il·legalment productes tòxics a un riu pot paralitzar l’activitat de manera immediata (mesura de suspensió temporal de l’activitat); o pot confiscar un patinet elèctric que no té suficients garanties de funcionament (mesura de retirada de béns); o pot col·locar un aparell per immobilitzar el vehicle d’un conductor que ha superat la taxa d’alcoholèmia permesa (mesura de retenció o immobilització de cosa moble); etc.
8. En què consisteix la fase d’instrucció del procediment ?
Durant la fase d’instrucció del procediment, el funcionari encarregat de tramitar-lo (anomenat instructor) porta a terme els actes d’instrucció necessaris per determinar, conèixer i comprovar els fets en virtut dels quals s’ha de pronunciar la resolució del procediment, respectant en tot cas el dret dels interessats de proposar proves o formular al·legacions en el decurs del procediment.
Exemple
L’instructor d’un procediment administratiu sancionador convé que sol·liciti un informe complementari als agents de policia que varen denunciar els fets que han motivat l’inici del procediment si, per exemple, les al·legacions que ha presentat el denunciat durant el procediment li generen seriosos dubtes sobre la veracitat dels fets exposats a la denúncia.
Aquest informe complementari permetrà a l’instructor conèixer millor els fets objecte del procediment i, per tant, l’ajudarà a proposar a l’òrgan competent l’adopció d’una determinada resolució administrativa.
Les persones interessades poden formular al·legacions en el procediment en diferents moments:
-
En qualsevol moment abans del tràmit d’audiència.
-
Si es tracta de defectes de tramitació del procediment (paralitzacions injustificades, infracció dels terminis, omissió de tràmits, etc.), en qualsevol moment, fins i tot després del tràmit d’audiència.
9. Quins actes es poden realitzar durant la fase d’instrucció ?
La LPACAP preveu diferents actes d’instrucció:
Prova
Informes
Participació dels interessats
10. En què consisteix la prova?
La prova consisteix en actes dirigits a acreditar l’existència (o inexistència) d’uns fets que són rellevants i que l’administració haurà de tenir en compte per prendre la seva decisió final (resolució). La prova ha de tractar sobre fets, en cap cas sobre aspectes del dret o les normes que s’han d’aplicar a un procediment.
Les principals pautes a tenir en compte en matèria de prova són les següents:
Important
En els casos en què, a petició de l’interessat, s’hagin d’efectuar proves la realització de les quals impliqui despeses que no hagi de suportar l’Administració, aquesta en pot exigir l’avançament, a reserva de la liquidació definitiva que s’efectuarà després de la pràctica unint els comprovants que n’acreditin la realitat i la quantia.
11. Què són exactament els informes?
Els informes o dictàmens són opinions o manifestacions de judici emeses per òrgans o funcionaris diferents dels qui correspon dictar la resolució. Aquests serveixen per proporcionar més elements a l’administració abans de dictar la resolució del procediment. La petició d’informe ha de concretar l’aspecte o aspectes sobre els quals se sol·licita.
Les principals pautes que cal tenir en compte en quant a aquests informes o dictàmens són les següents:
-
Classes d’informes. Els informes poden ser:
-
Preceptius: de sol·licitud obligatòria perquè ho preveu una disposició legal.
-
Facultatius: no hi ha cap disposició legal que obligui a sol·licitar-los, per tant s’ha de justificar les raons i/o la conveniència de fer-ho.
-
Vinculants: la resolució ha de respectar el contingut de l’informe (el vincula).
-
No vinculants: la resolució pot acordar o decidir de manera diferent al contingut de l’informe (no vincula el sentit de la resolució). Afegir subopcions
-
-
Principi general. En termes generals els informes són facultatius i no vinculants, tret que hi hagi una disposició expressa en sentit contrari.
-
Terminis i forma en què s’han d’emetre. L’informe s’ha d’emetre en el termini general de 10 dies. Si no s’emet en termini, es poden prosseguir les actuacions, excepte que es tracti d’un informe preceptiu (cas en el que convindrà suspendre el termini per resoldre el procediment).
Exemple
En els procediments de responsabilitat patrimonial és preceptiu el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya en els casos que la indemnització reclamada sigui igual o superior a 50.000 euros (ho exigeix la Llei 39/2015 LPACAP).
En els procediments sancionadors en matèria de civisme és facultatiu l’informe que sovint s’acostuma a demanar a la Policia Local quan l’interessat nega els fets exposats a la denúncia (no hi ha cap norma que imposi l’obligació de demanar-lo).
12. A què ens referim quan afirmem que els interessats tenen dret a participar en el procediment?
Els interessats tenen dret a intervenir en la tramitació del procediment quan considerin que la decisió administrativa els pot afectar. En virtut d’això es preveu la realització de dos tràmits:
13. De quina manera es posa fi al procediment administratiu?
La forma més habitual de posar fi al procediment administratiu és dictant una resolució administrativa.
No obstant existeixen altres formes no tant habituals però que també hi posin fi:
-
Desistiment i renúncia
-
Caducitat
-
Impossibilitat material de continuar per causes sobrevingudes
-
Terminació convencional
per saber-ne més
Un cop instruït el procediment, l’òrgan competent pot trobar a faltar alguna actuació que consideri necessària per poder dictar la resolució del procediment, per això la llei admet que en aquests casos es puguin dur a terme les actuacions complementàries que siguin indispensables per resoldre’l, sempre que resultin motivades (el termini per resoldre el procediment queda suspès fins que aquestes acabin).
14. Quin contingut ha de tenir la resolució que posa fi al procediment?
El contingut de la resolució administrativa que posa fi al procediment administratiu sempre ha de reunir els següents requisits:
-
Ha de ser dictada electrònicament.
-
Ha de decidir sobre totes les qüestions plantejades per l’interessat en el procediment i la resta de qüestions que se’n derivin.
-
Ha de ser congruent amb les peticions formulades per l’interessat sense que es pugui agreujar la situació inicial d’aquest. O dit en altres paraules, l’administració no pot decidir sobre una cosa no sol·licitada ni menys encara perjudicar de forma imprevista la situació inicial de l’interessat.
-
Ha d’expressar la decisió i quasi bé sempre l’ha de motivar (s’admet com a motivació la incorporació dels informes i dictàmens al cos de la resolució). La motivació consisteix en explicar de forma suficient i raonada el sentit i causa de la decisió.
-
Ha d’expressar com interposar-s’hi:
-
Expressar els recursos que siguin procedents interposar contra la resolució.
-
Indicar l’òrgan administratiu o judicial davant el qual s’haurien de presentar.
-
Indicar el termini per fer-ho (l’anomenat “peu de recurs”).
-
Sabies que…
La singularitat dels procediments sancionadors i de responsabilitat patrimonial fa que la llei també reculli certes especialitats per a les resolucions que posen fi a aquests procediments singulars.
La resolució sancionadora, per exemple, a més dels requisits assenyalats també ha de fer referència a les infraccions comeses i la sanció imposada.
I la resolució del procediment de responsabilitat patrimonial s’ha de pronunciar sobre l’existència (o no) de la relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda, la valoració del dany causat i la quantia de la indemnització.
15. Desistiment i renúncia són el mateix?
Els interessats poden desistir de les seves sol·licituds i renunciar als seus drets (si la llei no ho prohibeix).
En aquest casos, l’Administració declara conclús el procediment, tret que hi hagi tercers interessats que vulguin continuar-lo o bé quan la qüestió suscitada sigui d’interès general.
El desistiment i la renúncia tenen en comú la retirada voluntària de l’interessat de l’acció amb la qual havia iniciat el procediment, però es diferencien entre si en quant als seus efectes:
-
El desistiment només produeix efectes en el procediment concret iniciat amb la sol·licitud, i res impedeix tornar-lo iniciar amb una nova sol·licitud.
Exemple
Un veí pot sol·licitar una llicència per fer obres de reforma a casa seva i posteriorment pot desistir d’aquesta sol·licitud si, per exemple, els elevats costos de la reforma el fan canviar de parer. Res impedeix que aquest veí torni a sol·licitar la mateixa llicència al cap d’un temps si s’ho torna a repensar.
-
La renúncia produeix l’extinció del dret, de manera que aquest no es pot tornar a exercir de nou en el futur.
Exemple
Un empleat de la Diputació de Barcelona pot renunciar a la plaça de funcionari públic que ocupa si, per exemple, participa en un procés selectiu i obté una altra plaça de funcionari en un ajuntament de la província. Ara bé, un cop formulada la renúncia no podrà tornar a ocupar la seva antiga plaça a la Diputació.
16. A què ens referim quan parlem de la “caducitat del procediment”?
La caducitat és una figura que descansa en el factor temps. Si ens referim a la caducitat com a forma de finalització del procediment s’ha de distingir entre dos supòsits diferents:
La caducitat en els procediments iniciats d’ofici
En general, els procediments iniciats d’ofici solen tenir efectes desfavorables per l’interessat (procediments que s’incoen per imposar sanció, per revocar la concessió d’una subvenció, etc.).
En aquest sentit es parteix de la idea que l’administració té dret a “pertorbar” la vida del ciutadà i mantenir-lo en un estat d’incertesa només durant un temps. Per tant, la finalitat de la caducitat és assegurar que la situació d’incertesa dura només el temps que la legislació estableix per tramitar el procediment, ni un minut més. Un cop transcorre el termini sense que s’hagi dictat i notificat resolució, el procediment caduca de manera automàtica.
Exemple
L’Ajuntament de Barcelona pot incoar un procediment sancionador a un veí o veïna per haver-se saltat un semàfor en vermell. Ara bé, un cop transcorregut el termini legalment establert per tramitar aquest procediment sancionador sense que l’ajuntament hagi dictat la resolució definitiva, el procediment caduca.
La caducitat en procediments iniciats a instància de part
En aquests casos la paralització és per causa imputable a la mateixa persona que ha iniciat el procediment, de manera que la caducitat és conseqüència de que l’interessat no efectua alguna actuació sense la qual no es pot tramitar el procediment.
Un cop produïda la paralització imputable al sol·licitant, l’administració li ha d’advertir que, transcorreguts tres mesos, es produirà la caducitat del procediment. Consumit aquest termini sense que l’interessat hagi fet les activitats necessàries per reprendre el procediment, l’administració ha d’acordar la caducitat i l’arxivament de les actuacions i notificar-ho a l’interessat.
17. Poden existir causes extraordinàries que impedeixen continuar amb el procediment?
Sí. El procediment pot finalitzar a conseqüència de causes extraordinàries o causes sobrevingudes que impedeixen materialment a l’administració continuar amb la seva tramitació.
Exemple
Imaginem que un ajuntament té la intenció de cedir una dependència municipal a una associació del municipi per organitzar tallers i xerrades i, malauradament, un terratrèmol de força 5,4 a l’escala Richter destrueix completament aquesta dependència municipal. Aquest fet imprevist i sobrevingut impedeix continuar amb el procediment de cessió de la instal·lació.
18. Es pot posar fi al procediment de forma pactada amb el ciutadà?
Sí. Les administracions públiques poden subscriure acords, pactes, convenis o contractes amb persones tant de dret públic com privat. En certes ocasions, aquests actes poden tenir la consideració de finalitzadors del procediment administratiu, sempre que no es vulnerin els següents límits:
-
no poden ser contraris a l’ordenament jurídic
-
no poden versar sobre matèries no susceptibles de transacció
-
han de tenir per objecte la satisfacció de l’interès públic.
19. Existeix alguna manera per poder tramitar el procediment de manera més senzilla i fàcil?
Hi ha supòsits en els que l’interès públic o la falta de complexitat permeten que l’administració s’aculli a la tramitació més àgil, senzilla i simplificada del procediment.
En aquests casos pot succeir que:
-
Sigui l’administració la que valori que concorren les “raons d’interès públic o la falta de complexitat” (conceptes jurídics indeterminats) per tramitar el procediment d’aquesta manera. L’administració haurà de notificar l’acord de tramitació simplificada del procediment als interessats perquè manifestin la seva opinió (la negativa comporta continuar amb la tramitació ordinària).
-
Sigui l’interessat qui sol·liciti a l’administració tramitar un procediment d’aquesta manera per considerar que hi ha “raons d’interès públic o la falta de complexitat”. En aquest cas l’administració pot acceptar la petició o entendre que no existeixen i seguir amb la tramitació ordinària.
Sigui perquè no s’hi oposa o perquè ho sol·licita expressament, la persona interessada sempre haurà de mostrar-se a favor de la tramitació simplificada.
Exemple
La llei aprecia que existeix aquesta “falta de complexitat” en els procediments sancionadors que la infracció comesa és de caràcter lleu.
Les pautes més importants d’aquest procediment simplificat són les següents:
-
S’ha de resoldre en 30 dies a partir del dia següent de la notificació a la persona interessada de l’acord de tramitació simplificada.
-
S’han de realitzar, únicament, els tràmits següents:
-
Inici del procediment (amb esmena de la sol·licitud, si s’escau).
-
Termini d’al·legacions de 5 dies.
-
Tràmit d’audiència (únicament si la resolució ha de ser desfavorable).
-
Sempre que siguin preceptius s’ha de demanar l’informe del servei jurídic, l’informe del Consell General del Poder Judicial o el dictamen del Consell d’Estat o òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma.
-
Dictar la resolució.
-