Constitució espanyola
La Constitució espanyola garanteix el dret a l’educació de totes les persones i, en concret, estableix que l’educació és un dret fonamental i que l’ensenyament bàsic és obligatori i gratuït. L’educació té com a objecte el ple desenvolupament de la personalitat humana en el respecte als principis democràtics de convivència i als drets i a les llibertats fonamentals.
Igualment, la Constitució estableix que els poders públics han de garantir el dret de tothom a l’educació, i que ho han de fer mitjançant la participació dels diferents agents implicats i amb la creació de centres docents.
Article 27
1. Tothom té dret a l’educació. Es reconeix la llibertat d’ensenyament.
2. L’educació tindrà com a objecte el ple desenvolupament de la personalitat humana en el respecte als principis democràtics de convivència i als drets i a les llibertats fonamentals.
(…)
4. L’ensenyament bàsic és obligatori i gratuït.
5. Els poders públics garanteixen el dret de tothom a l’educació, mitjançant una programació general de l’ensenyament, amb la participació efectiva de tots els sectors afectats i la creació de centres docents.
Estatut d’autonomia de Catalunya
L’Estatut d’autonomia de Catalunya defineix l’educació com un dret de totes les persones. També estableix el deure del govern d’establir un model educatiu que en permeti l’accés de tothom en condicions d’igualtat.
Article 21
1. Totes les persones tenen dret a una educació de qualitat i a accedir-hi en condicions d’igualtat. La Generalitat ha d’establir un model educatiu d’interès públic que garanteixi aquests drets.
L’Estatut concep l’educació com a competència exclusiva de la Generalitat en alguns aspectes i en d’altres com a competència compartida amb l’Estat. Alhora, atorga als municipis algunes competències pròpies en matèria educativa.
Llei d’educació de Catalunya (LEC)
L’actual llei educativa estatal és la Llei orgànica 3/2020, de 29 de desembre, per la qual es modifica la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació (en endavant LOMLOE), que incorpora alguns àmbits competencials dels ens locals en el sistema educatiu. En el cas de Catalunya, la Llei 12/2009 d’educació de Catalunya (en endavant LEC) estableix que els ens locals tenen la condició d’administració educativa en l’exercici de les competències pròpies i n’enumera les seves competències.
Article 156.2
Els ens locals tenen la condició d’Administració educativa en l’exercici de les competències pròpies, d’acord amb l’Estatut, i exerceixen també les competències que els són atribuïdes d’acord amb el que estableix aquesta llei.
Sabies que…
Com a cas específic, la Carta municipal de Barcelona dota la ciutat d’un règim especial. Per exemple, introdueix la figura del Consorci d’Educació de Barcelona (integrat per la Generalitat de Catalunya i l’Ajuntament de Barcelona), que exerceix les funcions, les activitats i els serveis dins el territori de la ciutat de Barcelona.
Tradicionalment, el món local ha assumit un paper de cooperant de l’administració educativa (aportant solars, fent-se càrrec de manteniments, gestionant serveis com el transport o el menjador…). Els darrers anys, però, d’acord amb el principi de subsidiarietat, s’ha avançat cap a la corresponsabilitat entre la Generalitat i el món local (fonamentalment ajuntaments, però també consells comarcals).
La participació del món local és necessària perquè pot aportar:
-
Corresponsabilitat en la prestació de serveis.
-
Autonomia de gestió.
-
Implicació del territori.
-
Planificació amb i des de la comunitat educativa.
-
Atenció a la diversitat.
D’aquesta manera, els ajuntaments han assumit més protagonisme com a administració educativa. Aquest procés ha estat possible gràcies a determinats avenços normatius, per exemple, la Llei d’educació de Catalunya estableix que l’Administració educativa és la de la Generalitat i que els ens locals tenen aquesta condició en l’exercici de les competències pròpies.
Article 156 de la Llei d’educació de Catalunya
1. L’Administració educativa és l’Administració de la Generalitat i actua per mitjà del Departament.
2. Els ens locals tenen la condició d’Administració educativa en l’exercici de les competències pròpies, d’acord amb l’Estatut, i exerceixen també les competències que els són atribuïdes d’acord amb el que estableix aquesta llei.
Les competències municipals en educació no estan establertes en un llistat tancat, tenen una dimensió molt àmplia que incideix des d’àmbits diversos, més enllà de les normatives estrictament educatives. Les seves competències poden ser pròpies o atribuïdes per delegació i, alhora, podem trobar competències diferents d’aquestes.
Aquestes competències estan subjectes a un règim legal molt estricte que requereix, entre d’altres requisits, que hi hagi estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera, i que no s'incorri en un supòsit d’execució simultània del mateix servei públic per part d’una altra administració pública.
L’Estatut d’autonomia de Catalunya recull les competències pròpies en matèria d’educació dels governs locals:
-
Planificació, ordenació i gestió de l’educació infantil.
-
Participació en el procés de matriculació en els centres públics i concertats del terme municipal; el manteniment i l’aprofitament, fora de l’horari escolar, dels centres públics i el calendari escolar.
Article 84 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya
2. Els governs locals de Catalunya tenen en tot cas competències pròpies sobre les matèries següents, en els termes que determinin les lleis:
(…)
g) La planificació, l’ordenació i la gestió de l’educació infantil i la participació en el procés de matriculació en els centres públics i con¬certats del terme municipal, el manteniment i l’aprofitament, fora de l’horari escolar, dels centres públics i el calendari escolar.
La Llei reguladora de bases del règim local (modificada per la Llei 27/2013, del 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l'Administració local) estableix a l’article 25 les competències dels municipis en l’educació:
-
Participació en la vigilància de l’escolaritat obligatòria.
-
Cooperació amb les administracions educatives en l’obtenció dels solars necessaris per a la construcció de nous centres docents.
-
Conservació, manteniment i vigilància dels edificis de titularitat local destinats a centres públics d’educació infantil, d’educació primària o d’educació especial.
La Llei municipal i de règim local de Catalunya recull a l’article 66.3, com a competències pròpies dels municipis, les següents:
-
Participació en la programació de l’ensenyament.
-
Cooperació amb l’Administració educativa en la creació, la construcció i el manteniment dels centres docents públics.
-
Intervenció en els òrgans de gestió dels centres docents.
-
Participació en la vigilància del compliment de l’escolaritat obligatòria.
La Llei d’educació de Catalunya enumera a l’article 159 les competències dels ens locals, entre d’altres:
-
Participació en els consells escolars dels centres educatius que presten el Servei d’Educació de Catalunya.
-
Organització, gestió i creació de centres propis per mitjà de convenis amb el Departament.
-
Gestió de l’admissió d’alumnes en els ensenyaments del primer cicle d’educació infantil i determinació tant del procediment com dels barems.
-
Cooperació amb l’Administració de la Generalitat en la creació, la construcció i el manteniment dels centres educatius públics.
-
Coordinació dels serveis socials amb els serveis educatius.
-
Els consells comarcals poden assumir la gestió dels serveis de transport, dels serveis de menjador escolar i d’altres serveis escolars, d’acord amb el que s’estableixi per reglament.
-
Participació en les funcions que corresponen a l’Administració de la Generalitat: determinació de l’oferta, procés d’admissió, formació professional, vigilància del compliment de l’escolarització obligatòria, suport a la funció educativa de les famílies, programes de qualificació professional inicial i determinació del calendari escolar, entre d’altres.
La legislació obre la possibilitat d’establir mecanismes de col·laboració entre les administracions per mitjà de la delegació de competències. Aquest mecanisme permet una actuació més directa del municipi en l’àmbit educatiu, més enllà de les competències pròpies (article 9 de la Llei 40/2015, d’1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic).
L’article 27 de la Llei de bases del règim local preveu que podran ser delegades a favor dels municipis l’exercici de determinades competències i estableix que la delegació haurà de “millorar l’eficiència de la gestió pública, contribuir a eliminar duplicitats administratives i ser d’acord amb la legislació d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera”.
En l’àmbit educatiu, l’article 27 de la Llei de bases de règim local (en endavant LBRL) enumera les competències següents:
-
Creació, manteniment i gestió de les escoles infantils de titularitat pública de primer cicle d’educació infantil.
-
Realització d’activitats complementàries en els centres docents.
-
Gestió de les instal·lacions esportives de titularitat de la comunitat autònoma o de l’Estat, incloent-hi les situades en els centres docents quan s’usin fora de l’horari lectiu.
Abans de la darrera reforma, la LBRL habilitava els municipis a realitzar activitats complementàries per “promoure activitats i prestar els serveis públics que contribueixin a satisfer les necessitats i aspiracions de la comunitat veïnal”. Aquest precepte (anomenat habitualment clàusula general de competència) va permetre aprofundir en la intervenció educativa dels municipis més enllà de les competències pròpies i les delegades. Es tractava d’intervenir en àmbits on, encara que no hi hagués competència explícita dels municipis, sí que eren temes que els ajuntaments consideren de la seva incumbència i, per tant, estan interessats en intervenir.
La Llei 27/2013, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local (LRSAL), va modificar la LBRL i va condicionar l’exercici d’aquestes competències al principi d’estabilitat financera del conjunt de la hisenda municipal i que no s’incorri en un supòsit d’execució simultània del mateix servei públic amb una altra administració pública, fet que va limitar l’exercici d’aquestes competències diferents.
Article 7.4 de la Llei de bases del règim local
Les entitats locals només poden exercir competències diferents de les pròpies i de les atribuïdes per delegació quan no es posi en risc la sostenibilitat financera del conjunt de la hisenda municipal, d’acord amb els requeriments de la legislació d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera, i no s’incorri en un supòsit d’execució simultània del mateix servei públic amb una altra administració pública (…).
Aquesta reforma es presentava com una limitació a l’acció municipal. Malgrat això, recents sentències judicials i la mateixa aprovació de la LOMLOE pretenen minimitzar aquestes limitacions.
La capacitat d’actuació dels ens locals en educació es determina també per altres normes que regulen aspectes específics del procés educatiu. Per exemple:
El Decret 11/2021, de 16 de febrer, de la programació de l’oferta educativa i del procediment d’admissió en els centres del Servei d’Educació de Catalunya, reconeix que l’escola no pot lluitar sola contra la segregació. En aquest sentit, afavoreix la corresponsabilitat de les administracions locals i de tots els agents educatius que intervenen en el procediment d’admissió i de programació de l’oferta educativa.
En concret, el decret recull possibilitats d’actuació dels ajuntaments en relació amb les zones educatives, les taules locals de participació o la detecció d’alumnat amb necessitats educatives específiques.
També estableix criteris de delimitació de les zones educatives que apunten a l’equitat, la cohesió i una distribució equilibrada. Els municipis van disposar d’un termini de nou mesos a comptar des de l’entrada en vigor del Decret per revisar les zones i ajustar-les, en cas necessari, a aquests criteris.
A més, defineix les funcions i la composició de les taules locals de planificació educativa, i les reconeix com a òrgans de participació i corresponsabilitat dels ajuntaments en la decisió de l’oferta educativa en el seu territori.
Article 11. Decret 11/2021
[Les taules locals de participació] Es constitueixen:
a) Preceptivament en tots els municipis de més de deu mil habitants mitjançant acord entre la directora o el director dels serveis territorials del Departament i l’alcaldessa o l’alcalde del municipi.
b) Potestativament, per a la resta de municipis que així ho acordin conjuntament amb el Departament.
En relació amb la detecció d’alumnat amb necessitats educatives específiques, els ajuntaments formaran part de la unitat de detecció d'alumnat amb necessitats educatives específiques.
Article 56. Decret 11/2021
1. (…) el Departament i els ajuntaments poden acordar la constitució d'unitats de detecció d'alumnat amb necessitats educatives específiques, que s'ocupen de coordinar les actuacions relacionades amb la detecció d'aquest alumnat i amb la valoració de l'evolució de les seves necessitats específiques.
2. (…) En tot cas, formen part d’aquestes unitats un inspector o inspectora de l'àrea respectiva, un tècnic o tècnica municipal de l'ajuntament respectiu i una persona en representació de l'Equip d'Assessorament Psicopedagògic de la zona educativa corresponent.
3. El Departament i els ajuntaments garanteixen la dotació suficient de professionals a les respectives unitats de detecció, als serveis socials, i als equips d'assessorament psicopedagògic per fer la detecció de l'alumnat amb necessitats educatives específiques.
La LEC preveu la constitució preceptiva dels consells escolars municipals en aquells municipis als quals s’hagin delegat competències en matèria d’educació infantil, educació d’adults o ensenyaments artístics.
Article 173 de la Llei d’educació de Catalunya
Els municipis poden constituir consells municipals en tant que òrgans i instruments de consulta i de participació. Els consells s’han de constituir en els municipis als quals s’hagin delegat competències de les que estableix l’article 159.4.
El Decret 404/1987, de 22 de desembre, regula específicament les bases generals d’organització i de funcionament dels consells escolars municipals.
Els consells locals d’infància i adolescència són consells de participació territorial d’infants i adolescents. De conformitat amb l’article 27.1 de la Llei 14/2010, de 27 de maig, dels drets i les oportunitats en la infància i l’adolescència, els municipis han de constituir consells de participació territorial per afavorir la integració i convivència dels infants i adolescents.
Article 27. Llei 14/2010
Consells de participació territorial i nacional dels infants i adolescents.
1. Les administracions locals han de crear consells de participació territorial per tal de donar als infants i als adolescents l’oportunitat d’afavorir la convivència i la integració cultural en l’àmbit veïnal i local.
2. Es crea el Consell Nacional dels Infants i els Adolescents de Catalunya, que depèn del departament competent en infància i adolescència.
3. La composició i les funcions dels consells de participació territorial i del Consell Nacional dels Infants i els Adolescents de Catalunya s’han d’establir per reglament.
La LEC introdueix el deure de les administracions públiques de facilitar l’accés al servei escolar de menjador i de transport escolar als ensenyaments obligatoris i als gratuïts.
Article 6.3 de la Llei d’educació de Catalunya
Les administracions públiques, a fi de facilitar l’accés en condicions d’equitat als serveis escolars de menjador i transport durant els ensenyaments obligatoris i en els ensenyaments declarats gratuïts, han d’oferir ajuts als alumnes que visquin en poblacions sense escola, en nuclis de població allunyats o en zones rurals, als alumnes amb discapacitats i als alumnes amb necessitats educatives específiques reconegudes.
En el cas del servei de menjador escolar, el Decret 160/1996, de 14 de maig, regula el servei escolar de menjador als centres docents públics de titularitat del Departament d'Ensenyament. Obre la possibilitat de gestionar aquest servei a partir d’un conveni amb l’ajuntament.
Article 10. Decret 160/1996
10.1 La gestió del servei escolar de menjador podrà realitzar-se per qualsevol de les següents modalitats:
(…)
c) Convenint el servei amb els respectius ajuntaments o consells comarcals que hi estiguin interessats, per la qual cosa es formularan els oportuns convenis amb el Departament d'Ensenyament que es podrien incloure dins d'àmbits de cooperació més amplis, si així s'acordés.
Pel que fa al servei de transport escolar, el Decret 161/1996, de 14 de maig, regula aquest servei per tal de facilitar el desplaçament de l’alumnat en l’educació obligatòria. El decret preveu que els consells comarcals n’assumeixin la gestió.
Article 3.1. Decret 161/1996
Els consells comarcals que tinguin assumida la delegació d'aquesta competència o el Departament d'Ensenyament establiran el servei de transport en la modalitat que correspongui per a l'alumnat que preveu l'article 1.
Les competències relatives a la gestió dels serveis de menjador i transport escolars es van delegar a les comarques en virtut del Decret 219/1989, d'1 d'agost, de delegació de competències de la Generalitat a les comarques en matèria d'ensenyament.
Cal dir que, arrel de la supressió del Consell Comarcal del Barcelonès l’any 2019, l’acord de Govern GOV/128/2021, de 31 d'agost, de delegació de competències als consells comarcals i a l'Àrea Metropolitana de Barcelona en matèria d'educació, va delegar les competències relatives a la gestió dels serveis de menjador i transport escolars en l'àmbit territorial de la comarca del Barcelonès a l'Àrea Metropolitana de Barcelona.
Un altre àmbit de participació dels municipis en l’educació, en l’exercici de les seves competències, té a veure amb els diferents sistemes de col·laboració que la legislació preveu i que permeten la corresponsabilitat dels ens locals en la gestió de l’educació.
La LEC defineix tres instruments de col·laboració entre l’Administració educativa de la Generalitat i els ens locals:
-
La comissió mixta.
-
Els convenis de col·laboració.
-
Els consorcis.
Article 162 de la Llei d’educació de Catalunya
1. Els ens locals i l’Administració de la Generalitat col·laboren, en l’àmbit educatiu, per mitjà de la comissió mixta constituïda per representants de les entitats municipalistes i del Departament, sens perjudici de les competències que la llei atribueix al Consell de Governs Locals. El Govern, amb l’acord de les entitats municipalistes, ha de regular la composició i les funcions d’aquesta comissió.
3. Els instruments que han de precisar la delimitació de competències i de responsabilitats de cadascuna de les administracions són els convenis de col·laboració.
4. (…) es poden constituir consorcis com a fórmula jurídica que desenvolupa i precisa els àmbits de coresponsabilitat entre ambdues Administracions, (…).
Àmbits d’actuació municipal (síntesi)
-
Vigilància de l’escolaritat obligatòria.
-
Participació en la programació de l’oferta educativa en el territori i en el calendari escolar.
-
Participació en els processos d’admissió.
-
Planificació, ordenació i gestió de l’educació infantil.
-
Participació en la programació dels ensenyaments de FP i coordinació amb l’entorn.
-
Participació en programes de formació i inserció (PFI).
-
Consells escolars d’àmbit superior al de centre.
-
Centres educatius:
-
Cooperació en la creació, construcció i manteniment de centres públics.
-
Creació i gestió dels centres propis (per mitjà de convenis amb el Departament).
-
Conservació, manteniment i vigilància de centres d’educació infantil, artística i/o de persones adultes de titularitat demanial de l’ajuntament.
-
Ús dels centres fora de l’horari lectiu.
-
Funcionament dels centres propis.
-
Mesures que permetin als centres dur a terme activitats fora de l’horari escolar.
-
-
Suport a la funció educativa de les famílies.
-
Coordinació dels serveis socials amb els serveis educatius.
-
Transport escolar (consells comarcals).