La transición de la ayuda a la cooperación es clave para interpretar el proceso de cambio de quienes participan en la consecución del desarrollo, es decir, los actores de la cooperación para el desarrollo.
Como ya se ha expuesto, durante décadas la ayuda fue un instrumento del donante con sus directrices, recursos y personal experto, aplicado al receptor que aquel eligiera en función de sus criterios de asignación geográfica (geopolíticos, postcoloniales o en función del desarrollo humano, como los países nórdicos). Sin embargo, el mapa de actores ha pasado de los donantes tradicionales (países del ‘Norte’, desarrollados, que facilitan AOD a países en desarrollo) a nuevas formas y procesos que convierten este mapa en un ecosistema más complejo.
En este sentido, cabe destacar los llamados países emergentes, los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), que utilizarán su tirón económico para, a través de alianzas, aumentar su peso en la escena mundial.
Sabías que
La VI Cumbre de los BRICS tuvo lugar en Fortaleza (Brasil), del 14 al 16 de julio de 2014; en la Cumbre anterior, en 2013, crearon el Nuevo Banco de Desarrollo, fundado oficialmente al año siguiente el 15 de julio de 2014.
Aunque ocupan un lugar destacado entre los países de economías emergentes, no es el único acrónimo que reflejará la variedad en cuanto al reconocimiento de países con pujanza económica, como los MINT (México, Indonesia, Nigeria y Turquía).
Durante los últimos años la OCDE ha cambiado la categoría de los países de renta baja por países de renta media-alta de varios de los países tradicionalmente receptores de ayuda (por ejemplo, Colombia, México, Argentina o Costa Rica). Además, algunos países como Uruguay y Chile han salido del listado del CAD y desde 2014 han pasado a ser considerados países de renta alta.
Listado del CAD 2018-2020
Esta situación ocupa un lugar central en la comunidad del desarrollo por su asociación con la nueva geografía de la pobreza. Como advierten Costrafreda y Cortés(2020): “En estos momentos, el grupo de países clasificados países de renta media (PRM) representa el 70% de la población mundial, el 33% del producto interior bruto mundial y alberga el 73% de la población del mundo”. Por lo tanto, ya no se trata de que la mayoría de la población viva en países pobres, sino que la mayoría vive en PRM donde existe una extrema desigualdad.
Esto es especialmente relevante para América Latina y el Caribe, donde actualmente 25 de los 33 países de la región se clasifican en la categoría de PRM. En este sentido, es importante destacar según el informe “Perspectivas Económicas para América Latina 2019” que publica la OCDE, la pobreza y las desigualdades volvían a incrementarse en América Latina (después de una década de reducción) y la clase media, que estaba en camino de consolidación, se situaba en un escenario de extrema vulnerabilidad.
Así, se da la paradoja que mientras América Latina continúa siendo hoy en día la primera región del mundo en términos de desigualdad, actualmente solo Honduras, Bolivia, El Salvador y Nicaragua siguen siendo catalogados de renda media-baja y por lo tanto, pueden recibir AOD según el CAD.
Listado del CAD 2022-2023
A esta situación se suma que a partir de la crisis financiera de 2008 algunos países tradicionalmente “donantes” han reducido sus presupuestos de cooperación al desarrollo al tiempo que emergían otras modalidades como la cooperación Sur-Sur, que se verá en el Módulo 3 de este curso.
Ante esta preocupación, ha emergido recientemente el enfoque de desarrollo en transición (DeT) el cual apunta a que es necesario “un análisis más sofisticado que el nivel de renta para entender las necesidades y capacidades concretas en la tarea de enfrentar el desafío de la reducción de la pobreza y el combate a sus causas estructurales” (Costrafreda, A y Cortés H, 2020).
Conviene tener presente el actual cambio de la geografía de la pobreza que ha desdibujado la tradicional dicotomía norte-sur. Actualmente se puede hablar de “nortes” en los tradicionalmente llamados países del sur y muchos “sures” en los países del norte. Esta situación pone de manifiesto la existencia de la interdependencia global y rompe con el enfoque clásico y reduccionista de países desarrollados “versus” países en vías de desarrollo.
Muchos países tradicionalmente donantes están innovando en sus políticas de cooperación para superar el paradigma de lucha contra la pobreza impulsando otros conceptos de cooperación tales como pobreza global y justicia global, a la vez que países tradicionalmente receptores están siendo “ofertantes” a través de la cooperación Sur-Sur y Triangular.
Como se verá en detalle en el tercer módulo de este curso, la evolución reciente de la cooperación al desarrollo y la crisis actual agravada por la pandemia de la COVID-19 obliga a repensar nuevas modalidades e instrumentos.
La complejidad del actual mapa de actores, que es más rico y diverso, puede llevar a confusión sobre el papel que ocupa cada actor en el engranaje de la cooperación para el desarrollo a escala global. El siguiente cuadro vendría a reflejar esa multitud de actores que participan en cooperación para el desarrollo:
Si bien pueden establecerse varias formas de categorización, tipología o identificación de los actores de la cooperación (actores públicos-privados, norte-sur…), a continuación se describen de manera general los principales actores que participan en el sistema de cooperación:
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De carácter intergubernamental.
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De ámbito global o regional.
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Representan a la cooperación multilateral.
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En el sistema de Naciones Unidas, se distinguen a las Financieras de las No Financieras:
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Financieras: Fondo Monetario Internacional y Grupo Banco Mundial.
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No Financieras: Organizaciones (OMS, OIT, FAO…), Programas, Agencias… (PNUD, PMA, ACNUR, UNRWA…).
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De ámbito regional:
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Banco Interamericano de Desarrollo,
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Banco Africano de Desarrollo,
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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
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Dentro de esta categoría, y dada la amplia gama de actores y su posible solapamiento, duplicidad o ineficacia, desde Naciones Unidas se impulsa el programa “Delivering As One” (https://www.un.org/en/ga/deliveringasone/), orientado a conseguir un sistema de Naciones Unidas más coherente, eficaz y eficiente.
Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE); compuesto por 29 miembros:
Australia
Austria
Belgium
Canada
Czech Repuplic
Denmark
European Union
Finland
France
Germany
Greece
Iceland
Ireland
Italy
Japan
Korea
Luxemburg
The Netherlands
New Zealand
Norway
Poland
Portugal
Slovak Republic
Slovenia
Spain
Sweden
Switzerland
United Kingdom
United States
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Representan a la ayuda bilateral tradicional.
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Mayoritariamente pertenecen al CAD.
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Cada Estado, en función de su política de ayuda/cooperación, tiene una estructura determinada para decidir la política y la gestión de la ayuda (España: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID; Estados Unidos: USAID; Japón: JICA; Suecia: ASDI…).
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Para Manuel de la Iglesia-Caruncho (De la Iglesia, 2011), entre la política exterior y la política de cooperación hay tres modelos de relación reconocibles:
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En el primero, la política de cooperación es un instrumento de la política exterior. Su exponente más conocido, pero no el único, es Estados Unidos.
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En el segundo modelo, la política de cooperación es un elemento, entre otros, definitorio de la política exterior. Interactúa con esta desde una posición de relativa autonomía, no de subordinación, contribuyendo así a conformarla. En este modelo, las demás políticas públicas atienden a los intereses domésticos, pero la política de cooperación es coherente con el objetivo del desarrollo.
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En el tercer modelo la política de cooperación influye en otras políticas con impacto en los países del Sur y se convierte en una política de desarrollo.
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Es una de las formas de cooperación más activas en nuestros días. Es la que llevan a cabo entidades subestatales y, por tanto, variará en función de la estructura política de cada Estado.
Es también una forma por la que esas entidades subestatales llevan a cabo su proyección exterior, tal y como se ha dicho en la unidad anterior. En este sentido, la cooperación descentralizada sería la modalidad de acción exterior de los gobiernos locales y regionales cuyo objetivo es la mejora de la gestión local, el fortalecimiento de la gobernabilidad local y las políticas públicas de proximidad a través del trabajo colaborativo y de aprendizaje mutuo entre homólogos.
La Unión Europea es un actor internacional sui generis, puesto que asume competencias transferidas por sus Estados miembros, lo que lleva a tener responsabilidad propia (y compartida) tanto en materias internas como en las relaciones internacionales, incluyendo la política de cooperación para el desarrollo, que se gestiona básicamente a través de EuropeAid.
Junto a los Estados miembros, es el primer donante mundial de ayuda al desarrollo, tal como se puede comprobar en el gráfico anterior relativo a la Ayuda Oficial al Desarrollo de los miembros del CAD.
Es el caso de los Países de Renta Media (PRM). Los PRM están distribuidos por todas las regiones del mundo en desarrollo; no obstante, las regiones que presentan una mayor proporción de PRM son América Latina (79%) y el Norte de África y Oriente Medio (67 %).
Los países ‘duales’ son aquellos que reciben y aportan cooperación; un caso típico es el de Perú.
Caracterizados por su emergencia económica y un mayor protagonismo internacional. Destaca la cooperación de China, India, Rusia, México, Colombia, entre otros. Respecto a estos actores, por un lado destacan los países emergentes, los BRIC; y por otro, países que han pasado a ser catalogados de renda alta o renta media según el CAD.
El catálogo es amplio, diverso y complejo. Uno de los actores con más tradición son las ONGD, que se combinan con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y otros más heterodoxos tales como los movimientos sociales.
Desde el ámbito empresarial, tanto las empresas como otras instituciones vinculadas a ellas (como las fundaciones, públicas o público-privadas) tienen un papel relevante, especialmente en el caso de grandes corporaciones transnacionales.
También llevan a cabo labores de cooperación los sindicatos, especialmente en áreas vinculadas a su actividad (derechos laborales, salud y seguridad…).
Los filántropos destinan parte de su riqueza en proyectos humanitarios. Uno de los actores más reconocido en este campo es la Fundación Bill & Melinda Gates.
No hay una definición extensamente aceptada sobre qué es una asociación público-privada (APP). En líneas generales, se refiere a un acuerdo entre el sector público y el sector privado en el que parte de los servicios o labores que son responsabilidad del sector público es suministrada por el sector privado bajo un claro acuerdo de objetivos compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública. Usualmente, no incluye contratos de servicios ni contratos llave en mano, ya que estos son considerados como proyectos de contratación pública, o de privatización de servicios públicos en los que existe un rol continuo y limitado del sector público.
En esta descripción de actores que participan en el sistema de cooperación tienen un papel importante los medios de comunicación, en cuanto dedican parte de su información/difusión a la solidaridad y la cooperación. Entre la multitud de medios podemos ver:
Para comprender mejor la creciente complejidad del mapa de la cooperación para el desarrollo se maneja el concepto de ecosistemas multiactor que “alude a lograr el “mayor grado de integración posible para un conjunto de actores”. Es decir, a un entorno de la cooperación internacional con estructuras multiactor participativas, coordinadas y orientadas a fines comunes, en este caso el desarrollo”.
Para saber más
Uno de los autores de referencia para seguir este tema es Homi Kharas, al que se puede seguir en la página brookings.edu; es autor de obras como Catalyzing Development: A New Vision for Aid (Brookings Press, 2011) y del artículo “La ayuda al desarrollo en el siglo XXI”, Revista Sistema, 2009, n. 213, pp. 3-36.