5. La protecció dels béns de domini públic

Els béns de domini públic es troben afectes a una finalitat pública, a l'ús o al servei públic. Això implica que es protegeixen d'una manera especial, en garantia de la fi a què es destinen.

Aquesta garantia especial apareix regulada constitucionalment a l'article 132 de la Constitució espanyola (CE). Es recondueix a la idea de la “no comerciabilitat” dels béns de domini públic mentre tinguin aquest caràcter, és a dir, mentre estiguin afectats al servei o a l’ús públic. Els béns de domini públic són béns “extra commercium”.

Aquesta característica fonamental dels béns que integren el domini públic, admet diverses modalitats o manifestacions, destacant-ne tres:

• Inalienabilitat
• Imprescriptibilitat
• Inembargabilitat

Els béns de domini públic no poden ser objecte de transmissió o cessió de la propietat, no són alienables o transmissibles a una altra persona, per conveni o contracte. Aquesta prohibició legal té caràcter absolut i es basa en l'exigència de conservar, de manera completa i íntegra, l'afectació del bé de domini públic o demanial a la seva finalitat pública.

Els béns de domini públic no poden ser gravats per drets reals, no hi caben servituds d’ús, arrendaments, cessions, usdefruits, hipoteques, etc. Aquesta prohibició legal només afecta els drets i les càrregues reals de naturalesa civil, però no inclou i és compatible amb la possibilitat de constituir drets reals administratius com l'autorització o la concessió demanial.

L'alienació d'un bé de domini públic és nul·la i, en conseqüència, és considerat com a acte nul. En aquest cas:

1. L'alienació no es pot solucionar.
2. L'Administració pot recuperar els seus béns en qualsevol moment fent ús d'una de les facultats de què gaudeix l'Administració pública en relació amb aquests béns.
3. La nul·litat pot ser instada no només per l'Administració pública sinó per tercers interessats.
4. No cal oposar davant de l'acte d'alienació la nul·la protecció registral del tercer de bona fe.

Els béns de domini públic o demanials no són susceptibles d'usucapió o prescripció adquisitiva (adquisició de la propietat pel transcurs del temps).

Encara que aquests béns, de fet, es poden veure afectats per una ocupació, com passa amb alguna freqüència (com l’ocupació de part dels camins, de vies pecuàries, de lleres dels rius i, sobretot, de la zona marítima terrestre, etc.) aquests supòsits constitueixen simples casos de possessió de fet il·legítima que no tenen, per això, efectes adquisitius.

Els béns de domini públic tampoc són susceptibles d'embargament ni, en general, són susceptibles de cap classe d'execució o constrenyiment sobre béns d'aquesta naturalesa. La prohibició d'embargament ve donada bàsicament per la necessitat d'evitar el perjudici o el dany que per a l'interès públic significaria la interrupció del servei públic o la desaparició de l'ús públic a què estigui afectat el bé en qüestió.

La protecció dels béns de domini públic comprèn també una sèrie de potestats administratives. Aquestes potestats són poders d’actuació que l’Administració pública pot exercir per si mateixa en règim de prerrogativa. És a dir, l'exercici d'aquests poders no constitueix una facultat sinó un deure.

Les potestats administratives més destacables i que permeten una defensa eficaç i ràpida davant d'usurpacions, pertorbacions i actuacions il·legítimes d'altres subjectes i particulars són les següents:

• Potestat de recuperació administrativa.
• Potestat de delimitació administrativa.
• Potestat de desnonament administratiu.
• Potestat sancionadora.
• Potestat d'investigació.

L'Administració pública està legitimada per efectuar per si mateixa, en via administrativa (d'ofici) i sense necessitat d'acudir als tribunals de justícia, la recuperació de la possessió dels béns de domini públic. Aquesta potestat administrativa no inclou ni assoleix qüestions de propietat, les quals són competència de la jurisdicció civil.

Per dur a terme la potestat de recuperació possessòria, l'Administració pública ha de tramitar un expedient en què ha de demostrar que el bé la possessió del qual tracta de recuperar és de domini públic i que la seva utilització pública es troba obstaculitzada per la persona contra la qual s'exercita la potestat administrativa. En el transcurs de l'expedient de recuperació s'ha de donar tràmit d'audiència al posseïdor o al detentor del bé. La facultat de recuperació d'ofici de la possessió d’un bé no té límit temporal, a causa de la imprescriptibilitat del domini públic.

El procediment per a la recuperació administrativa segueix les fases següents:

Les administracions públiques poden delimitar les parcel·les de domini públic, fixant-ne l'extensió i els límits (superfícies i límits). La potestat de delimitació té per objecte acotar un espai físic i s'haurà de basar en un principi de prova que fonamenti el seu exercici.

Per efectuar la delimitació s'ha de seguir el tràmit d'un expedient administratiu que es pot iniciar d'ofici o a instància dels confrontants, en la instrucció dels quals s'ha de donar audiència als interessats.

L'acte administratiu que aprova la delimitació té caràcter executiu, sense perjudici de la possible impugnació davant de la jurisdicció contenciosa administrativa.

Un cop realitzada la delimitació es procedirà a fitar, és a dir, a fixar materialment sobre el terreny, mitjançant unes fites, la delimitació de l'immoble.

El procediment per a la delimitació administrativa per a l'Administració General de l'Estat i les entitats locals segueix les fases següents (arts. 62 a 67 RGLPAP):

1. Elaboració d’una memòria.
2. Incoació de l’expedient (d'ofici/a instància de part)
3. Notificació i publicació (2 mesos abans estintolament).
4. Audiència als interessats (dins el termini assenyalat a l'acord d’iniciació).
5. Informe jurídic.
6. Fitació (circumstàncies de l'acta).
7. Proposta de resolució: Efectes. Declaratiu de la possessió/propietat
8. Fitació.
9. Inscripció registral, administrativa i cadastral.

Aquesta potestat es fonamenta en la carència pel posseïdor de títol habilitant precís per justificar l’ocupació d’un bé de domini públic. El títol previ habilitant ha perdut la vigència.

A través del desnonament administratiu l'Administració exercita les facultats de recuperació possessòria dels seus béns de domini públic o demanials a l’haver desaparegut el títol legitimador de l'ocupació (autorització, concessió o qualsevol altre títol que l’empara):

• Autoritzacions demanials d’ús (com per exemple, la venda ambulant)
• Concessions demanials (com per exemple, les botigues en mercats públics)
• O qualsevol altre títol que l’empara.

La figura del desnonament administratiu no és d’aplicació als béns patrimonials. És a dir, no pot fer-se ús d'aquesta figura jurídica per a la recuperació possessòria dels béns patrimonials, cas en què caldria exercitar la corresponent acció civil davant els tribunals ordinaris.

Respecte al procediment pel desnonament administratiu s'han de destacar algunes pautes establertes a la Llei de Patrimoni de les Administracions Públiques (LRPAP):

1. És requisit la declaració prèvia d'extinció o caducitat del títol que atorgava el dret d'utilització dels béns de domini públic.
2. Aquesta declaració s'efectuarà en via administrativa, amb la instrucció prèvia del procediment pertinent, en què s'haurà de donar audiència a l'interessat.
3. La resolució és executiva sense perjudici dels recursos que siguin procedents, s'ha de notificar al detentor o tenidor i se'l requerirà perquè desocupi el bé (amb aquesta finalitat se li concedirà un termini no superior a vuit dies perquè sigui procedent).
4. Si el detentor o tenidor no atén el requeriment, es pot sol·licitar per al seu compliment l'auxili de les forces i els cossos de seguretat, o imposar multes coercitives de fins a un cinc per cent del valor dels béns ocupats.
5. Les despeses que ocasioni el desallotjament seran a càrrec del detentor o tenidor i se'n podrà fer efectiu l'import per via de constrenyiment.

La potestat sancionadora és la capacitat que tenen les administracions, dins de les seves competències, d’establir sancions a determinades infraccions, d’acord amb la normativa que és d’aplicació.

Per a l'exercici d'aquesta potestat per part dels ens locals, una llei estatal o de la comunitat autònoma, en l'àmbit de la competència respectiva, ha de contenir:

• En primer lloc, la regulació de les conductes típiques, bé de manera completa o bé assenyalant els criteris mínims d'antijuridicitat d'acord amb els quals cada ajuntament pot establir els tipus d'infraccions. És a dir, ha de contenir els criteris que orientin i condicionin la valoració de cada municipi a l'hora d'establir els tipus d'infracció.

• En segon lloc, la llei reguladora de cada matèria ha d’assenyalar les classes de sancions que poden establir les Ordenances Mucipals. Tampoc s'exigeix l'establiment d'una classe específica de sanció per a cada grup d'il·lícits, però sí una relació de les possibles sancions que cada Ordenança Municipal pot predeterminar en funció de la gravetat dels il·lícits administratius que ella mateixa tipifica.

La potestat d’investigació és la facultat que disposen les administracions públiques d'investigar la situació dels béns i els drets que presumiblement formin part del seu patrimoni, a fi de determinar-ne la titularitat quan aquesta no els consti de manera certa. Es tracta d'una potestat l'objecte de la qual és esbrinar la situació dels béns la titularitat dels quals no consta, però de la qual hi ha indicis que poguessin correspondre a l'entitat local.

La potestat d’investigació suposa un conjunt d'actuacions, encaminades a aclarir, a l'esfera interna de la mateixa administració, l'eventual titularitat pública de determinats béns.

Per exercitar aquesta la potestat cal la necessitat de tramitar el corresponent expedient mitjançant el procediment adequat. Les fases d'aquest procediment són les següents:

1. L'exercici de l'acció investigadora es pot acordar d'ofici o per denúncia dels particulars.
2. L'acord d'iniciació de l'expedient s’ha de publicar al Butlletí Oficial de la província i al del municipi, si n'hi ha, amb indicació de les característiques que permeten identificar el bé o dret investigat.
3. Un exemplar d'aquests butlletins s'ha d’exposar, durant quinze dies, al tauler d'anuncis de la corporació en què radiquin els béns.
4. L'acord d'iniciació de l'expedient es traslladarà a les administracions estatal i autonòmica perquè aquestes, si escau, puguin fer valer els seus drets i al·legar el que sigui procedent.
5. En el termini d'un mes, comptat des de l'endemà que s'hagi de donar per acabada la publicació dels anuncis al tauler de la corporació, les persones afectades per l'expedient de recerca poden al·legar per escrit tot allò que considerin convenient al seu dret.
6. En cas que hi hagi afectats per l'expedient de recerca que resultin coneguts i identificables, han de ser notificats personalment.
7. Transcorregut el termini esmentat s'obre un període de prova.
8. La resolució de l'expedient de recerca correspon a l'òrgan competent de la corporació, amb l'informe previ del secretari.
9. Si la resolució és favorable, es procedeix a la taxació de la finca o dret, a la seva inclusió a l'inventari i a l’adopció de les mesures tendents a l'efectivitat dels drets de la corporació.