La cooperación descentralizada ha evolucionado de forma relevante en las últimas décadas, observándose un tránsito —gradual y aún no consolidado— desde un paradigma de cooperación vertical hacia otro de carácter horizontal. Es posible identificar las lógicas de estos paradigmas detrás de las definiciones y conceptos analizados en el apartado 1 de este módulo.
Los hermanamientos entre ciudades que comenzaron a impulsarse a finales de los años cincuenta pueden considerarse como el antecedente de la cooperación descentralizada, aunque aún no se utilizaba este concepto. En la mayoría de casos, estos hermanamientos tenían un claro componente solidario, asistencialista y de ayuda, bajo la lógica del paradigma de lucha contra la pobreza. Eran construidos sobre una base colonial, de relaciones entre las metrópolis y sus ex colonias.
En las décadas de los 70 y 80, los hermanamientos y acuerdos de colaboración de muchas ciudades europeas adquirieron un perfil político-ideológico, estableciéndose relaciones con ciudades de países en procesos revolucionarios, como Nicaragua, El Salvador y Cuba.
A principios de la década de los 90 (y particularmente tras la Cumbre de la Tierra de 1992) los movimientos de solidaridad en diversos países desarrollados orientados a promover el compromiso de los países ricos con el desarrollo, impactaron sobre las relaciones de cooperación de los gobiernos locales del Norte.
Así, algunas administraciones locales europeas comenzaron a destinar parte de su presupuesto a estas actividades, bajo un tipo de cooperación donde la solidaridad constituía el fundamento de la acción (FERNÁNDEZ DE LOSADA, 2010).
Se consolidan, entonces, dos tipos de modalidades de cooperación descentralizada (con peso diferente cada uno, según los países):
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la cooperación directa
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y la cooperación indirecta, a través de otros actores, fundamentalmente ONGD.
Paralelamente, en América Latina muchos gobiernos locales iniciaban (o potenciaban) un proceso de creciente involucramiento en la actividad internacional, incluidas las relaciones de cooperación descentralizada.
Impulsada por estas realidades en ambas regiones, la cooperación descentralizada eurolatinoamericana adquirió un gran dinamismo, siendo en este contexto en el cual surgen las primeras conceptualizaciones del fenómeno.
Estas primeras relaciones de cooperación descentralizada, como en el caso de los hermanamientos, se construyeron en su gran mayoría bajo modelos verticales, siguiendo la lógica de cooperación como ayuda o asistencia. Emulaban las prácticas propias de la AOD basadas en la transferencia de recursos como instrumento fundamental, pero en este caso, entre gobiernos locales “donantes” y “receptores”.
Bajo este paradigma, la cooperación descentralizada es vista como fuente de recursos para paliar la situación de grupos vulnerables o compensar parcialmente la escasez de sus finanzas locales. Esta lógica conllevaba una relación asimétrica y jerárquica entre el donante (que marcaba el tema de la relación, la tipología, modalidad y agenda) y el receptor (que ejecutaba el proyecto en su territorio y justificaba los gastos al donante).
Desde hace algunos años, este paradigma viene siendo cuestionado en el ámbito eurolatinoamericano, particularmente a partir de dos evidencias.
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Por un lado, el volumen financiero de que dispone la cooperación descentralizada es limitado (más aún en épocas de crisis como las actuales).
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Por el otro, aun si se contara con volúmenes superiores, el pensamiento y la práctica vienen demostrando que la captación de recursos financieros (como fundamentación central y exclusiva de las acciones de cooperación) poco contribuyen a revalorizar los aspectos endógenos del desarrollo local; y no aprovechan las especificidades y el valor agregado de las relaciones de cooperación entre homólogos.
La revalorización del refuerzo de las capacidades de los gobiernos locales para generar procesos de desarrollo requiere más de recursos cualitativos y estratégicos que materiales.
Paulatinamente, las relaciones de cooperación descentralizada han ido adquiriendo nuevas dinámicas, encaminadas hacia un nuevo tipo de paradigma centrado en la construcción de alianzas de corte horizontal entre gobiernos locales. A través de vínculos de partenariado los socios se relacionan en términos de igualdad, a pesar de situarse en contextos asimétricos.
Este enfoque se diferencia del paradigma vertical, basado en relaciones asimétricas donante-receptor.
En el paradigma horizontal, por tratarse de relaciones entre homólogos, el liderazgo lo ejercen los gobiernos locales y/o regionales quienes, mediante relaciones directas entre ellos, tratan de encontrar soluciones para hacer frente a sus desafíos. Por lo tanto, son relaciones basadas en el partenariado, en una relación entre pares, cuya motivación tiene un origen de interés mutuo y busca soluciones compartidas desde un enfoque multilateral y alejado de fórmulas verticales.
Se trata de relaciones donde realmente toma sentido el término “cooperar” ya que la relación es horizontal y genera beneficios para todos los actores participantes. Sin embargo, en este tipo de relaciones pueden —y es aconsejable que así sea— intervenir otros actores del territorio (sociedad civil, sector privado, universidades, etc.), pero siempre bajo el liderazgo del poder político local.
Por todo ello puede sostenerse que los principios en los que se basa este nuevo paradigma son:
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liderazgo de autoridades locales (actores políticos)
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multilateralidad (entre agentes y socios activos)
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interés mutuo (encontrar soluciones a problemas comunes mediante un aprendizaje compartido)
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partenariado (relaciones de carácter horizontal entre homólogos)
Para el paradigma horizontal el verdadero valor añadido de la cooperación descentralizada no se sitúa en los recursos movilizados sino en la construcción de partenariados que sirven para intercambiar experiencias, conocimientos y aprendizajes entre “homólogos”. Propicia la generación de espacios para el debate político para compartir visiones sobre problemáticas compartidas y da cabida, en ciertos casos, para el beneficio mutuo.
Otro valor agregado de este tipo de cooperación descentralizada es la oportunidad que brinda —dada la capacidad que tienen los gobiernos subnacionales de articular a los actores que operan en su territorio— de generar relaciones e intercambios entre estos actores territoriales y sus homólogos de otros territorios.
A pesar de estas potencialidades la cooperación descentralizada bajo formas de partenariado —que ha sumado a las clásicas relaciones Norte-Sur formatos articulados también en forma de cooperación Sur-Sur y Triangular— las relaciones entre gobiernos locales no siempre son horizontales, ni recíprocas ni igualitarias.
Sabías que
Buena parte de los gobiernos subnacionales en el espacio eurolatinoamericano todavía siguen viendo a la cooperación descentralizada como una fuente de recursos, y arrastran prácticas verticales y asistencialistas, propias del paradigma de la ayuda al desarrollo.
Como se ha señalado en el punto anterior, el paradigma de relaciones horizontales permite un mejor aprovechamiento del valor añadido propio de la cooperación descentralizada.
Su especificidad proviene de los elementos distintivos de los gobiernos subnacionales:
Cuentan con legitimidad política, como instituciones democráticas elegidas por sufragio universal y por lo tanto les permite establecer libremente acuerdos y alianzas estratégicas.
Son las instituciones con experiencia y competencia contrastada en políticas públicas locales que incluyen aspectos de gestión de la vida cotidiana de su población y de profundización democrática de la gobernabilidad local:
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la prestación de los servicios públicos básicos (agua, energía, transporte, vivienda…);
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la promoción del desarrollo local (empleo, dinamización económica, etc);
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medidas de sostenibilidad ambiental;
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la contribución a la cohesión social y cultural y a la organización de sistemas de participación ciudadana;
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la transparencia o la rendición de cuentas.
Sobre estas experiencias y competencias pueden establecer vínculos de largo plazo, generando mayor sostenibilidad en sus impactos.
Son la administración más próxima a la ciudadanía y al territorio. Son los niveles de gobierno que tienen un mayor conocimiento sobre las necesidades y potencialidades de su territorio, y cuentan con una posición privilegiada para establecer un diálogo con los agentes territoriales y ejercer de puente entre ellos. Esta proximidad incrementa la eficacia de las acciones de cooperación descentralizada.
Las autoridades locales pueden además movilizar y dinamizar a los agentes sociales y económicos del territorio, asumiendo un rol catalizador y de promoción del tejido productivo local, mejora de las capacidades locales y fomento del empleo.
Tienen una experiencia directa en temas de interés entre homólogos a nivel internacional: la descentralización del Estado, el principio de subsidiariedad, el desarrollo territorial, la gobernanza democrática local o las políticas urbanas.
Estas características demuestran que a pesar de que los gobiernos sub-nacionales comparten con los gobiernos estatales o nacionales el hecho de ser administraciones públicas y formar parte de la Administración del Estado, tienen funciones y agendas muy diferentes que aportan nuevas formas de relacionarse en el escenario internacional.
Los Estados actúan en general en un contexto de relaciones de fuerza y en un entorno de competencia y, por lo tanto, son propicios a usar mecanismos coercitivos propios de las relaciones exteriores. En cambio, los gobiernos sub-nacionales suelen estar más predispuestos a establecer relaciones de cooperación de manera horizontal, buscando colaboración, dado que son portadores de una lógica de proximidad y de atención ciudadana directa.
Por lo tanto, los gobiernos sub-nacionales pueden contribuir a cambiar las lógicas imperantes en el sistema internacional e impulsar otras formas de organización más humanas, que avancen hacia un cambio de modelo que permita la salvaguarda del planeta y de sus habitantes.