A pesar que en los últimos años las relaciones de cooperación descentralizada se han constituido en una práctica habitual para muchos gobiernos locales, todavía son pocas las ciudades y regiones que han institucionalizado sus actividades en torno a una política pública local.
A menudo los gobiernos subnacionales desarrollan su actividad en este campo de manera coyuntural y periférica, sin ser parte integrante de la agenda política del gobierno local. Se trata de una visión sectorial que considera a la cooperación descentralizada (y a las relaciones internacionales en general) como una actividad en sí misma, basada en la suma de acciones puntuales (normalmente erráticas) y desligada del resto de la vida municipal (MALÉ, 2009).
Bajo esta lógica de gestión puntual de acciones, generalmente la cooperación descentralizada se desarrolla sin un marco estratégico que las oriente, planifique, articule y les dé sentido integral.
Si se considera a la cooperación descentralizada como parte integrante de una política más amplia de acción exterior de los gobiernos locales, la articulación aún es menor puesto que a menudo las actuaciones no son coordinadas por un mismo departamento y responden a lógicas y a temáticas a veces muy dispares.
Esta modalidad de abordar la cooperación descentralizada desde la gestión local se traduce en desorden, dispersión y falta de coherencia entre las actividades; y entre estas y las prioridades de desarrollo del territorio, generando un impacto poco efectivo y sostenible en el territorio.
En consecuencia, se requiere superar este enfoque tradicional de gestión puntual de acciones, transformando a la cooperación descentralizada en una política pública local, que le otorgue coherencia, efectividad y durabilidad a las prácticas.
Existen numerosos estudios sobre construcción, formulación y desarrollo de políticas públicas (SUBIRATS, J.; KNOEPFEL, P.; LARRUE, C.; VARONNE, F., 2008). No es propósito profundizar aquí en estos análisis, sino remarcar algunos elementos básicos que debe contener una política pública local de cooperación descentralizada:
Una política pública local de cooperación descentralizada debe contar con orientaciones estratégicas que permitan que las acciones a desarrollar sean determinadas por las prioridades locales y se sustenten en el modelo de desarrollo adoptado por y para el territorio.
Ello implica reconocer que la cooperación descentralizada constituye una política pública trasversal (que obliga a un trabajo articulado con las distintas dependencias/áreas de gobierno) y no una actividad en sí misma.
Una política pública local de cooperación descentralizada debe contar con un programa de actividades que responda a las orientaciones estratégicas y tenga continuidad.
Las políticas públicas se caracterizan por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel de la decisión única o específica, pero que no llegan a ser una declaración de carácter muy amplio o genérico.
Fuente: SUBIRATS, J.; KNOEPFEL, P.; LARRUE, C.; VARONNE, F., (2008).
Una política pública local de cooperación descentralizada debe contar la activación de servicios específicos dentro de la administración pública local, con objetivos, funciones, instrumentos y recursos propios. Sin embargo, ello no quiere decir que la cooperación descentralizada sea una competencia exclusiva de una oficina; por el contrario, es muy común que la realicen diversas áreas sectoriales de un gobierno local.
Lo importante es que exista una oficina de cooperación descentralizada o de relaciones internacionales que “siga el cumplimiento de la estrategia internacional y dé coherencia a las acciones internacionales en las que participan las otras dependencias” (ZAPATA, 2007).
Por lo tanto, la cooperación descentralizada debe entenderse desde una mirada transversal y no sectorial que permita la movilidad de todos los departamentos; y desde un enfoque integral que contribuya a beneficiar al conjunto de la administración local.
Una política pública local de cooperación descentralizada debe contar con mecanismos claros de orientación a resultados, rendición de cuentas, transparencia, seguimiento y evaluación. En el módulo 5 de este curso se abordarán estos mecanismos.
Una política pública local de cooperación descentralizada requiere de una concertación con los actores del territorio. Sin la participación de la ciudadanía y los actores territoriales (ONGDs, universidades, escuelas de profesionales, sindicatos, empresas y organizaciones sectoriales) es muy difícil y poco viable la efectividad y legitimidad de cualquier política pública.
En el mismo sentido, se requiere de una articulación con actores que, sin ser del territorio, actúan en él. En el apartado 6 de este módulo se retoman estos temas con mayor profundidad.
Una política pública local de cooperación descentralizada debe contar con una estrategia de comunicación. “La comunicación es un eje vertebrador que contribuye a la democratización del diseño y la gestión de políticas públicas porque hace partícipe a la comunidad en la definición y resolución de los problemas, permite difundir las políticas a la ciudadanía, los medios y los tomadores de decisiones, y moviliza saberes y prácticas compartidas” (MALÉ et al., 2014).
Esta función de la comunicación es aún relevante para la cooperación descentralizada, por tratarse de una política en un ámbito no tradicional de las funciones de los gobiernos locales; y por ello, no siempre es entendida y a menudo es cuestionada por determinados estereotipos que la asimilan a la realización de viajes internacionales, En el módulo 5 de este curso se trata específicamente este tema.
La construcción de una política pública de cooperación descentralizada debe entenderse como un proceso, con etapas o componentes que van avanzando de manera progresiva, aunque no siempre lineal.
Los casos de Bogotá y Ciudad de México
Estas dos ciudades capitales han venido apostando por una institucionalización que permita vincular las acciones internacionales y la cooperación a la agenda pública local.
Los avances en la materia se pueden reflejar en tres factores claramente identificados:
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La definición de un marco jurídico e institucional que formaliza y mantiene una estructura organizacional para los asuntos internacionales y de cooperación como parte del organigrama de la administración pública de las dos ciudades.
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La vinculación de los temas internacionales como ejes prioritarios o transversales en los planes de desarrollo y la definición de documentos de política y/o estrategias de internacionalización y cooperación.
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El establecimiento de mecanismos para una mejor coordinación y articulación con los diversos actores del desarrollo que inciden en cada una de las ciudades en los asuntos internacionales a efectos de no duplicar iniciativas y responder a los lineamientos y ejes estratégicos definidos por el territorio.
Se puede profundizar más en este caso consultando el artículo de Denisse Grandas (2019) titulado “La cooperación descentralizada y las estructuras institucionales para la internacionalización de los gobiernos no centrales; Los casos de Bogotá y ciudad de México” (véase bibliografía).
Asimismo, existen gobiernos intermedios que brindan apoyo a los municipios de su jurisdicción para la elaboración de sus respectivas políticas públicas de cooperación descentralizada. Tal es el caso de la Diputació de Barcelona.
Programa de apoyo a las políticas locales de cooperación descentralizada de la Diputació de Barcelona
En el marco de este Programa, la Diputació de Barcelona, a través de su Oficina de Cooperación al Desarrollo, pone a disposición de los entes locales de su demarcación, recursos económicos y técnicos para fomentar la cooperación descentralizada
El Programa contiene tres ejes principales de trabajo:
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Ofrecer instrumentos de apoyo técnico, económico e institucional para la elaboración y/o evaluación de planes directores de cooperación al desarrollo.
Para ello, además de recursos financieros, la Diputació ofrece a los municipios una metodología de trabajo: “Pautas metodológicas generales para la elaboración de un Plan Municipal de Cooperación al Desarrollo” (2019).
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Impulsar la formación, la información y el debate.
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Fomentar espacios de intercambio de experiencias y conocimientos.
Desde el año 2003, la Diputació de Barcelona ha apoyado a más de 50 Ayuntamientos de su provincia en la realización de sus planes directores de cooperación al desarrollo; y a 14 de sus gobiernos locales en la elaboración de planes de relaciones internacionales.
Para más información consultar: Programa de suport a les polítiques locals de Cooperació al Desenvolupament.
Se ha sostenido que una política pública local de cooperación descentralizada o de relaciones internacionales debe contar con orientaciones estratégicas que permitan que las prácticas se vinculen con las necesidades, prioridades y retos del territorio. Es decir, para que dicha política sea eficiente, inclusiva y duradera, debe estar determinada por el “modelo de desarrollo” del territorio, definido en el marco de un plan estratégico, plan de desarrollo, plan de gobierno, o en la agenda pública del gobierno local, según cada caso.
Una política pública de cooperación descentralizada debe tener coherencia con el modelo de desarrollo definido para el territorio.
A pesar de que entre los responsables gubernamentales parece existir una conciencia clara de que es necesario avanzar hacia una mayor coherencia de políticas públicas (incluida la de cooperación descentralizada), el verdadero desafío es determinar y consensuar cuál es el fin último que debe perseguir esta coherencia” (MILLÁN, 2014).
Ella puede estar orientada hacia la ampliación de las opciones y oportunidades de todas las personas —es decir, al desarrollo humano sostenible y con enfoque de derechos humanos— o hacia un desarrollo entendido solo como crecimiento económico.
Sea como fuere, el enfoque de la coherencia de políticas públicas para el desarrollo puede “conceptualizarse como la integración de la perspectiva de desarrollo en el diseño, implementación y evaluación de todas las políticas públicas de un país —en este caso de una ciudad o región—, lo que implica transversalizar el trabajo por el desarrollo en toda la acción gubernamental”.
Si el modelo de desarrollo adoptado por un gobierno local —y al menos en teoría, así lo es en la mayoría de los casos— es el desarrollo humano sustentable y basado en enfoque de derechos humanos, entonces “el fin último del trabajo por la coherencia consiste en modificar progresivamente las políticas públicas para integrar de manera transversal la perspectiva de desarrollo humano”. Y esto incluye a las políticas públicas de cooperación descentralizada.
En este caso, como en el de todas las políticas públicas, la coherencia se debe dar en dos niveles:
Hace referencia a la convergencia entre valores, compromisos, acciones y sistemas entre la política pública de cooperación descentralizada y el modelo desarrollo del territorio. Esto a su vez garantiza coherencia entre las prácticas de cooperación descentralizada que lleva a cabo el gobierno local.
Es común observar en muchas ciudades actuaciones dispersas, sin una articulación entre ellas y sin estrategia común. Es frecuente que tengan un carácter reactivo, respondiendo a demandas, intereses o visiones externas.
Una política pública anclada en el modelo de desarrollo del territorio permite dar coherencia entre las acciones en torno a prioridades comunes.
Alude a la convergencia o divergencia entre la política pública de cooperación descentralizada y las otras políticas públicas del gobierno local, en términos de la promoción del desarrollo humano.
Es frecuente observar prácticas de cooperación descentralizada desvinculadas —e incluso a veces contradictorias— de las políticas públicas desarrolladas por un gobierno local en sus otras áreas de gestión. Todo ello conlleva costos en la eficiencia, eficacia y sustentabilidad de la acción del gobierno en este campo.
Una cooperación descentralizada anclada en el modelo de desarrollo del territorio es necesariamente complementaria con los esfuerzos de desarrollo que el gobierno lleva adelante a través de todas sus políticas públicas.
Ambos tipos de coherencias permiten, a su vez, evitar prácticas de cooperación de “exportación y replicación de modelos o soluciones” no ajustadas a las prioridades, necesidades y contextos específicos de cada territorio (URBAL3, 2012).