En los últimos años el mundo se ha instalado en un contexto de crisis múltiples que sitúa sobre la mesa desafíos fuertemente disruptivos y de extrema complejidad. Desafíos que colocan a América Latina y a Europa en un escenario de retos compartidos y ante la obligación de avanzar hacia soluciones que respondan a las necesidades de una ciudadanía cada vez más expuesta y vulnerable. Pocos meses después estalló la crisis global generada por la COVID-19 y justo cuando se empezaba a recorrer el camino de la recuperación ha estallado una guerra en el corazón de Europa que está teniendo consecuencias geopolíticas globales de gran repercusión, también en las realidades locales. Por ello, cabe repensar la cooperación descentralizada en un contexto de incertidumbres y transiciones múltiples.
En este sentido, la VIII Conferencia del Observatorio celebrada a finales de junio de 2022 se propuso analizar y poner a debate colectivamente el papel de la cooperación descentralizada en el contexto de recuperación y de necesarias transiciones, profundizando sobre:
-
Cuál debe ser la agenda prioritaria que transforme el actual modelo de desarrollo (desigualdades, transición digital y ecológica, feminismos y economía de los cuidados, territorios de paz, descentralización y democracia local…).
-
Qué modalidades tienen hoy más sentido y pueden ser más útiles (cooperación triangular, alianzas efímeras, coherencia de políticas, educación para la justicia global…)
-
Con qué actores se hace imprescindible generar alianzas para restablecer lo público y la autonomía local antes los actuales procesos de re-centralización y captación del mercado (administraciones públicas, organismos multilaterales, organizaciones sociedad civil, movimientos sociales, academia, centros de investigación…).
Para saber más
Se puede consultar el estudio resultante: Repensar la cooperación descentralizada en un contexto de incertidumbres y transiciones múltiples.
Así, este apartado pretende abordar los principales retos emanados de este contexto que deberán ser abordados para avanzar hacia una cooperación descentralizada adaptada al momento actual.
La agenda de cooperación al desarrollo está amenazada por los numerosos cambios y crisis que se han venido dando en las últimas décadas. Estos hechos desafían el bienestar y la prosperidad global del planeta y podrían concretarse, a grandes rasgos, en:
En pocos años el mundo en el cual se negociaron los Objetivos del Milenio (ODM) se ha ido transformado, producto de una serie de crisis sistémicas, afectando de manera directa a las prioridades de la agenda de la cooperación al desarrollo.
-
La crisis financiera y económica iniciada con la quiebra de Lehman Brothers;
-
la crisis mediambiental que está ya afectando a nivel global y en diversos ámbitos;
-
la crisis del modelo energético basado en el uso de combustibles fósiles;
-
la seguridad amenazada por grupos terroristas que actúan globalmente y por la radicalización de algunas políticas;
-
la crisis alimentaria e hídrica que afecta a millones de personas en todo el mundo;
-
o la crisis de los refugiados, que según datos de ACNUR alcanzó los 108,4 millones de persones desplazadas en 2022, de los cuales 35,3 millones de refugiados.
Para saber más
La mayoría de refugiados son personas procedentes de Siria, Ucrania o Afganistán. Para saber más sobre la crisis de los refugiados y sus consecuencias, se pueden consultar la web de ACNUR o el ODS 16: Promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas.
A estas crisis hay que añadir otros factores críticos:
-
La vulnerabilidad económica actual.
-
El aumento de la deuda.
-
Los movimientos migratorios.
-
El incremento de la desigualdad.
-
La evasión de impuestos y la corrupción.
-
Los auges de la extrema derecha y de los populismos.
Sabías que
Del entramado de paraísos fiscales y la floreciente industria de la evasión y la elusión fiscal han contribuido a que actualmente el 1% más rico de la población mundial posea más riqueza que el 99% restante del planeta (OXFAM, 2016).
Todo ello genera desafíos globales que afectan a todo el mundo, no solo a los llamados países del sur. Por tanto, ya no sirven las políticas de desarrollo asentadas en la lógica de la gestión de la AOD y hacen falta políticas comunes que apelen a responsabilidades compartidas entre los países tradicionalmente donantes y receptores, para hacer frente al debate conjunto sobre la provisión de bienes públicos globales.
Esta situación ha impactado sobre las prioridades en los programas de cooperación al desarrollo y ha promovido nuevas alianzas entre actores. Por ejemplo, la demanda de una agenda de desarrollo más centrada en el desarrollo humano sostenible; el ejercicio de los derechos humanos desde un punto de vista de su indivisibilidad; la transparencia y responsabilidad mutua; la lucha contra los paraísos fiscales; y una mayor coordinación entre la adopción de compromisos de desarrollo globales y el establecimiento de metas locales.
En la última década el incremento de la pobreza, tanto en los países del norte como del sur, ha impulsado el desarrollo del concepto de pobreza global, que relativiza en parte el tradicional enfoque de países desarrollados frente a países en vías de desarrollo.
Incluso, el protagonismo económico de los países emergentes de principios del siglo XXI en poco tiempo ha quedado reducido a algunos países que ascendieron para quedarse (China e India), mientras otros están en retirada (Brasil, Sudáfrica y Turquía), debido en gran medida a las dificultades para sostener su crecimiento en base al alto precio de las materias primas.
Para saber más
Como lo advierten los análisis de las principales instituciones financieras y organismos especializados, el mundo comienza la segunda década del siglo XXI en un contexto de profunda recesión y crisis económica.
En 2020 América Latina y el Caribe lideró la recesión económica global. El PIB de la región se contrajo en un 7% y, a pesar de que en 2022 volvió a la senda del crecimiento (3,5%), las previsiones para 2023 apuntan a un estancamiento en torno al 1,7% (OECD Economic Outlook. Interim Report September 2022). En la Unión Europea el PIB se redujo hasta un 5,8% (un 6,4 en la eurozona) y aunque en 2021 se habían recuperado los niveles previos a la crisis, las principales instituciones financieras internacionales indican que la guerra está llevando la economía a una situación de estancamiento, con algunos países en riesgo de entrar en recesión a finales de 2022 y en 2023 (fuente: OECD Economic Outlook. Interim Report September 2022).
Las tensiones inflacionarias generadas por el conflicto en Ucrania han llevado la escalada de precios muchos más allá de la energía y de la alimentación, aumentando los costes de producción y afectando de forma generalizada a bienes y servicios básicos. La Unión Europea cerrará el 2022 con una inflación media del 8,5% (fuente: Eurostat), mientras que en América Latina será del 14,6% (Fuente: Statista), con países como Venezuela o Argentina instalados en situaciones crónicas y difícilmente reversibles.
Esta realidad es especialmente significativa en América Latina, donde las desigualdades económicas se ven agravadas por la informalidad en el trabajo y por brechas derivadas de dinámicas de exclusión y discriminación.
En Europa, a pesar de ser la región más cohesionada del mundo, las desigualdades también se expresan con contundencia. El 10% más rico de la población concentra el 36% de los ingresos y cerca del 60% del patrimonio personal.
En el caso de América Latina, las perspectivas económicas a inicio del 2020 no fueron muy favorables. “En el periodo 2014-2020, América Latina registró su peor desempeño económico de los últimos setenta años, y los avances sociales del ciclo expansivo de las materias primas ya se habían estancado o estaban en retroceso. El impacto económico y social de la pandemia y de las medidas para afrontarla, en tanto doble shock de oferta y demanda, han llevado a un escenario de rescisión sin precedentes. En 2020 América Latina y el Caribe lideraron la recisión económica global. El PIB de la zona se contrajo en un 7% en ese año y no se prevé alcanzar los niveles pre-pandemia hasta 2023-2024” (Perspectivas para América Latina 2021. Página 15.)
Sabías que
Según CEPAL (2021), en 2021 en América Latina y el Caribe la pobreza representa alrededor de un 33% de la población en términos relativos.
Aunque con magnitudes diferentes, el incremento de las desigualdades constituye también un desafío para los países europeos, desde antes de la llegada de la pandemia. En 2022 al menos una cuarta parte de la población de la UE (21,6%) vivía en riesgo de pobreza o exclusión social y las disparidades regionales no paraban de incrementarse (Fuente: World Inequaliity Report 2022).
En términos sociales, el incremento de la pobreza y las desigualdades es más acuciante en determinados colectivos de especial vulnerabilidad:
-
los refugiados y migrantes,
-
los pueblos indígenas,
-
ancianos,
-
personas con discapacidad,
-
mujeres y niños,
-
los trabajadores precarizados o informales.
Todos ellos tienen mayor riesgo de ser excluidos. Y en algunos casos hay desigualdades que se cruzan y se refuerzan —lo que se conoce como efecto de la interseccionalidad— como, por ejemplo, las mujeres pobres e indígenas o migrantes.
Este incremento de la pobreza y las desigualdades genera un doble impacto sobre la cooperación descentralizada.
-
Refuerza la importancia de la relación directa entre gobiernos locales pues son ellos los que están en la primera línea para dar respuestas a los colectivos sociales más vulnerables, a través de las políticas públicas locales de cohesión social, uno de los ámbitos centrales de trabajo de la cooperación descentralizada.
-
Plantea el desafío de volver a priorizar algunos temas de la cooperación descentralizada.
Los riesgos de exclusión de los colectivos sociales más vulnerables a los que se hizo referencia anteriormente muy probablemente estarán en el centro de la atención. Sin embargo, aunque se necesitarán acciones urgentes de apoyo a dichos colectivos sociales, ello no deberá conducir a un retorno de modalidades asistencialistas de cooperación descentralizada, cuya escasa o nula efectividad está ya comprobada.
El nivel de ingreso per cápita constituye el indicador utilizado por el CAD —y por sus países miembros— para agrupar países según su nivel de desarrollo y, por ende, para asignar los recursos financieros de cooperación para el desarrollo.
De acuerdo con la última actualización de esta clasificación, América Latina es una región de renta media, algunos de cuyos países están incluidos dentro de la categoría de ingreso medio bajo y otros de ingreso medio alto. Sin embargo, Chile y Uruguay son considerados desarrollados según el CAD.
Sabías que
Sobre la base del indicador del ingreso per cápita, el CAD distingue dos grandes grupos: los países desarrollados y los países en desarrollo. El último grupo se subdivide en 4 categorías:
-
Países menos desarrollados;
-
Países de ingreso bajo;
-
Países de ingreso medio-bajo;
-
Países de ingreso medio-alto.
Chile y Uruguay pasan a formar parte del grupo de países desarrollados y, por eso el CAD los considera “no elegibles” para recibir fondos de AOD.
Desde principios del siglo XXI, la conjunción de este indicador con los ODM se ha traducido en la concentración de los recursos de cooperación al desarrollo en el combate a la pobreza extrema, privilegiando a los países de bajos ingresos y generando un “efecto desplazamiento” (AYLLÓN, 2017) de los países de renta media. Ni siquiera el carácter más universal de los ODS pareciera haber logrado revertir —al menos hasta el presente— esa tendencia.
Según las estadísticas disponibles de la OCDE para el período 2020-2021 los PRM representaron el 35,5% del total de la AOD (23.7% con destino a los países de renta media baja y 11.8% a los de renta media alta). En el caso de América Latina se observa un descenso de la AOD, tanto respecto del promedio del ingreso nacional bruto como en comparación con otras regiones en desarrollo (7% del total de la AOD, incluyendo los países del Caribe).
Hace ya tiempo que se debate críticamente la utilización del indicador del nivel de ingreso para la asignación de la AOD, principalmente a partir de dos argumentos íntimamente relacionados.
-
Por un lado, asociándolo con la nueva geografía de la pobreza: “[…] el grupo de países clasificados en esta categoría (PRM) representa el 70% de la población mundial, el 33% del producto interior bruto mundial y alberga el 73% de la población pobre del mundo. Esto ha desmontado una de las principales afirmaciones de la cooperación al desarrollo, según la cual la población pobre vive en países pobres. Ahora, la mayoría de la población pobre vive en PRM” (COSTAFREDA; CORTÉZ, 2020).
-
Por el otro, tras la etiqueta de la renta media se esconde una gran diversidad de situaciones, en términos de distribución de la renta media de la población, sus desigualdades internas y deficiencias estructurales de cada grupo y dentro de cada miembro de esos grupos.
Ejemplo
Para el caso de América Latina y el Caribe, CEPAL (2012) plantea la necesidad de tener en cuenta las brechas estructurales que afectan a los PRM y limitan sus oportunidades de desarrollo.
El enfoque del desarrollo en transición (OCDE et al., 2019) “reivindica el desarrollo como un proceso más que como un punto de llegada, defiende una mirada multidimensional del bienestar frente a las visiones simplificadoras centradas en el ingreso, y pone atención sobre la agenda prioritaria de la cooperación en esos países en torno a las trampas estructurales que sintetiza en cuatro ejes: la trampa de la productividad, la de la vulnerabilidad social, la institucional y la medioambiental” (COSTAFREDA; CORTÉZ, 2020).
Estos debates y nuevas propuestas reflejan la necesidad de renovar la mirada de la cooperación hacia los PRM, respondiendo más adecuadamente a la Agenda 2030, que incorpora brechas de desarrollo antes no visualizadas por las agendas globales.
En el ámbito de la cooperación descentralizada, este desafío de renovación es válido para aquellos enfoques que la consideran como parte de la AOD. No es así para otras visiones, como la del OCD, que se asientan sobre la especificidad y el valor añadido de las relaciones de cooperación entre entidades subnacionales, y por ende, no se enmarcan en los criterios del CAD.
El dinamismo de los países emergentes en la cooperación al desarrollo y la falta de recursos de los tradicionales miembros del CAD ha contribuido a cambiar algunas de las modalidades de cooperación tradicional y a buscar nuevos socios (por ejemplo, las empresas) y fuentes de financiación (fundaciones privadas).
Un ejemplo paradigmático de nuevas modalidades es la emergencia de la cooperación sur-sur y la cooperación triangular que ya cuenta con varios años de recorrido sobretodo en América Latina (OJEDA y ECHART, comp., 2019) y en África. En el módulo 3 se abordarán estas modalidades y nuevas fuentes de financiación, en particular en el ámbito de la cooperación descentralizada.
La segunda década del siglo XXI comenzó en un contexto global de profunda recesión, crisis sistemática y agravamiento de la pobreza y las desigualdades. La llegada de la COVID-19 —inicialmente como crisis sanitaria, pero inmediatamente derivada en una crisis con impactos económicos, sociales, políticos y medioambientales (ALONSO, 2020)— puso sobre la mesa temas y problemas que ya estaban en el centro de las agendas internacionales.
Sabías que
Como sostiene Bonaventura de Souza Santos (2020), “La pandemia actual no es una situación de crisis claramente opuesta a una situación normal. Desde la década de los ochenta, a medida que el neoliberalismo se impuso como la versión dominante del capitalismo y éste se sometió cada vez más a la lógica del sector financiero, el mundo ha vivido en un estado de crisis permanente. La pandemia solo agrava una situación de crisis a la que ha sido sometida la población mundial”.
A nivel global, esta situación apela a la urgencia por nuevos modelos de desarrollo, inclusivos y sustentables; y llama a la necesidad de repensar la cooperación internacional. A nivel local, la pandemia COVID-19 visibilizó y profundizó problemáticas, necesidades y desafíos preexistentes, derivados de “los riesgos que el espacio local enfrenta cuando está sometido a la lógica de la globalización económica y a las políticas neoliberales” (MALÉ, 2020).
Todo ello fue objeto de debate del Ciclo de Seminarios Virtuales organizado por el OCD UE-AL y AL-LAs, durante los meses de abril a junio de 2020 y del cual participaron más 400 profesionales y autoridades de gobiernos locales y regionales.
Algunas de sus principales conclusiones fueron:
La crisis sanitaria del COVID-19 reveló la importancia de lo público, de las instituciones públicas, tanto para enfrentar la emergencia como para los procesos de recuperación post-pandemia.
Ello es particularmente importante en el nivel local porque se trata de una crisis eminentemente urbana y en cuya gestión los gobiernos locales cumplen un rol central (en el ámbito de la salud, la movilidad, el acceso a los servicios básicos, la atención a los grupos más vulnerables, la generación de alianzas con otros actores del territorio, etc.)
En muchos casos, incluso en países desarrollados, los gobiernos locales están enfrentando la pandemia con recursos, experiencia y capacidades muy limitadas; e incluso en ciertos casos han asumido responsabilidades en ámbitos que no son de su competencia.
Los gobiernos locales tienen también un rol central en los escenarios postpandemia, pues deberán ser capaces de definir servicios y políticas públicas eficientes e inclusivas para responder a desafíos en dos sentidos:
-
Los impactos directos de la COVID19: económicos, sociales, políticos, medioambientales y urbanísticos.
-
Las necesidades y problemáticas pre-existentes agudizadas (o visibilizadas) con la crisis, como (MALÉ, 2020):
-
el incremento de la vulnerabilidad y exclusión en las sociedades urbanas;
-
las dificultades en el acceso a los servicios y derechos básicos, como salud, agua, saneamiento, vivienda;
-
la atención a las personas mayores;
-
la violencia de género;
-
la precarización del empleo;
-
la brecha digital;
-
la autosuficiencia y sostenibilidad energética y productiva, etc.).
-
La crisis sanitaria interpela las maneras con las cuales se ha venido gestionado en las ciudades ámbitos como el espacio público; la movilidad y transporte público; la emergencia climática; los modelos de gobernabilidad democrática local en contextos de digitalización, entre otros.
La pandemia evidenció la necesidad de reforzar la capacidad de los gobiernos locales para dar respuesta —a través de sus servicios y políticas públicas— a estos desafíos; y la urgencia de mejorar del entorno institucional y normativo en el que actúan los gobiernos locales (clarificar sus ámbitos de competencia, articular las acciones con otros niveles de gobierno, promover reformas fiscales que mejoren la financiación local, etc.).
Todo ello refuerza el papel llamado a jugar a la cooperación descentralizada en la sociedad post-COVID-19 (ALONSO, 2020)”. Para ello, será necesario una replanificación estratégica que, sirviéndose de los principios de la Agenda 2030, desde una aproximación universal, holística e integral al desarrollo sostenible y teniendo en cuenta sus dimensiones económica, social y ambiental así como las interrelaciones que existen entre ellas, priorice acciones para el corto y medio plazo en los campos en los cuales la pandemia ha puesto de relieve grandes deficiencias.
La emergencia sanitaria del COVID-19 también puso de manifiesto la importancia de otras modalidades y mecanismos propios de la cooperación descentralizada horizontal: la puesta en común de conocimientos y experiencias y el aprendizaje entre pares.
Los gobiernos locales, mucho más que los gobiernos centrales, los han utilizado, en forma bilateral o a través de sus redes, para la gestión de la crisis, o incluso para las estrategias de recuperación.
El estudio “Repensar la cooperación descentralizada en un contexto de incertidumbres y transiciones múltiples” elaborado por PHARE-Territorios Globales y publicado por el Observatorio en 2022 amplía y analiza estos y otros retos y preguntas derivados del contexto actual. Sus autores plantean un debate y reflexión de fondo sobre la necesidad de revisar las agendas internacionales y locales, así como las modalidades y los actores de la cooperación descentralizada entre América Latina y la UE.
El estudio, fruto de los debates acontecidos durante la última Conferencia del Observatorio y que cuenta con las aportaciones de algunos de los más de 100 especialistas que estuvieron 2 días debatiendo alrededor de dichos temas, propone una agenda que oriente a la cooperación descentralizada a abordar los tres grandes temas que enmarcan el contexto de recuperación, transformación y transiciones múltiples (justa, ecológica y digital):
-
las desigualdades como el elemento que explica el malestar social y la desconexión entre la ciudadanía y las instancias gubernamentales y su abordaje a partir de la agenda de derechos y el feminismo;
-
la doble transición, ecológica y digital, como el eje que articula la transformación de los modelos de desarrollo local sostenible, y
-
la democracia local y la descentralización como factores clave para empoderar no solo a los gobiernos de proximidad sino también a la propia ciudadanía ante un contexto de regresión democrática, auge de populismos, autoritarismos y sociedades polarizadas.
Durante el siguiente módulo se abordarán y analizarán las diversas modalidades de la cooperación descentralizada de acuerdo con este nuevo escenario “post-COVID-19” orientado a abordar una recuperación más justa y democrática.