El marco legal e institucional en el cual se desarrolla la cooperación descentralizada —y en términos generales, la acción internacional de los gobiernos locales— puede ser abordado desde tres perspectivas:
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El ámbito del derecho y la comunidad internacional.
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El marco legal a nivel nacional.
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El marco de relaciones institucionales en esta materia entre los gobiernos locales y sus respectivos gobiernos centrales.
Ya se ha planteado que durante las últimas décadas los gobiernos locales han pasado de ser meros espectadores o sujetos pasivos de las acciones de cooperación programadas por los gobiernos centrales u organismos internacionales, a convertirse en verdaderos sujetos activos de la cooperación al desarrollo. Incluso, han forjado una modalidad propia: la cooperación descentralizada. Sin embargo, ello sucede sin que los gobiernos locales sean reconocidos como sujetos del derecho internacional.
Sabías que
Con la Paz de Westfalia y la instalación de los Estados-Nación (siglo XVII), las relaciones internacionales se constituyeron en un ámbito monopolizado por los gobiernos centrales. Estos asumieron el rol de salvaguardar su soberanía y el interés nacional a través de sus relaciones internacionales, su política exterior y las instituciones creadas para tales fines, entre ellas, el derecho internacional.
En este marco, se comprende que solo se reconozca a los Estados-Nación (representados por sus respectivos gobiernos centrales y los organismos multilaterales u organizaciones internacionales creados por aquellos) como sujetos de derecho internacional.
Formalmente los gobiernos subnacionales son sujetos “invisibles” ante el derecho internacional, pues no disponen de un marco normativo que los reconozca como sujetos de derecho internacional.
En un contexto en el cual se multiplica la cantidad de acciones internacionales de los gobiernos subnacionales y el número de los actores involucrados; y se incrementa la “calidad” de sus actuaciones, esta invisibilidad refleja claramente que el derecho internacional no está adaptado a las nuevas realidades globales.
En la práctica, sin embargo, en los últimos años se observa un progresivo reconocimiento de la comunidad internacional sobre la calidad de “actor internacional” —aunque no de “sujeto del derecho internacional”— de los gobiernos subnacionales, desde una “perspectiva más centrada en la idea de autonomía que en la de soberanía” (RUSSELL, 2010).
En la siguiente tabla se presentan las principales etapas del proceso de reconocimiento de los gobiernos locales como actores internacionales por parte de los organismos internacionales:
| Fecha y actor | Evento/Documento | Efecto en el reconocimiento de los Gobiernos Locales |
|---|---|---|
| 1985 CE |
Carta europea de la autonomía local | Propuesta a los gobiernos nacionales para que reconozcan la facultad de los gobiernos locales de asociarse y cooperar a nivel internacional (44 países signatarios). |
| 1989 CE |
Art.12 IV Convenio de Lomé (UE-APC) | Enfoque innovador sobre cooperación descentralizada (considera a los actores no estatales como ejecutores de ayuda). |
| 1992 CE |
Creación de la línea presupuestaria B7-5077 CE |
Generalización del enfoque de Lomé al resto de países en vías de desarrollo. |
| 1995 CE |
Lanzamiento de URB-AL Primera fase (1995-2000) |
Programa regional específico de apoyo a la cooperación descentralizada con AL (su tercera fase finalizó en julio 2013). |
| 1996 NNUU |
Declaración de Estambul | Conferencia ONU-HABITAT II: reconocimiento de las autoridades locales como socios más cercanos a los Estados en la aplicación del Programa ONU-Habitat. |
| 1999 NNUU |
Creación de UNACLA | Comité de las NNUU Asesor de Autoridades Locales. Grupo de Alto nivel de alcaldes y representantes de asociaciones de gobiernos locales, creado para participar en la ejecución del Programa ONU-Habitat. |
| 2000 y 2005 CE |
Convenio de Cotonú y su posterior revisión | Consideración explícita de las autoridades locales como asociados de pleno derechos y no simples ejecutores de ayuda. |
| 2001 NNUU |
Resolución de la Asamblea Nacional de Naciones Unidas | Declaración sobre el papel de las ciudades en el nuevo milenio. |
| 2003 NNUU |
ONU-Habitat invita a UNACLA | Invitación de UNACLA a participar en los debates sobre los principios y marcos jurídicos para la aplicación del Programa ONU-Habitat. |
| 2004 CGLU |
Creación de CGLU | Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. |
| 2004 NNUU |
Informe Cardoso | Propuesta núm. 17: planteamiento a la Asamblea General de Naciones Unidas para proclamar la autonomía local como principio universal Propuesta núm. 18: llamado a los representantes de Naciones Unidas a establecer relaciones con las autoridades locales y sus asociaciones. |
| 2007 Parlamento Europeo |
Resolución Pierre Shapira | Reconocimiento del papel de los gobiernos locales para alcanzar los Objetivos del Milenio establecidos en el año 2000 por Naciones Unidas y para garantizar la buena gobernanza. |
| 2007 UE |
Lanzamiento del Programa “Actores No Estatales y Autoridades Locales en Desarrollo” | Programa temático en el marco del instrumento de financiación de la Cooperación al Desarrollo. Primera distinción entre autoridades locales y actores no estatales. |
| 2008 UE |
COM (2008) 626 “Autoridades locales: agentes de desarrollo” | Reconocimiento del rol de los gobiernos locales como actores de desarrollo. |
| 2008 UE |
Carta Europea de la cooperación en apoyo a la gobernanza local | Anexo a la COM 626 afirmando el derecho de los gobiernos locales a ejercer iniciativa en relación a cualquier ámbito incluido en sus competencias con el fin de apoyar la dimensión local de desarrollo. |
| 2008 Comunidad Internacional |
Programa de Accra Tercer Foro Alto Nivel |
Art. 13: reconocimiento de los gobiernos locales en el desarrollo y de la necesidad de reforzar sus capacidades para asumir una función activa en el diálogo sobre políticas de desarrollo. |
| 2011 UE |
COM (2011) 637 “Incremento del impacto de la política de desarrollo de la UE: programa para el Cambio” | Consideración de los GL como actores clave para afianzar los derechos humanos (DDHH), la democracia y la buena gobernanza. |
| 2011 Comunidad Internacional |
“Alianza Global para la cooperación eficaz al desarrollo” Cuarto Foro Alto Nivel en Busán |
Art. 21 establece el rol esencial de los parlamentos y gobiernos locales para reforzar los vínculos entre el estado y los ciudadanos y asegurar una apropiación democrática. |
| 2012 CE |
Documento temático “Las autoridades locales en el desarrollo” | Documento que enmarca el proceso de consulta a los GL sobre el nuevo periodo de programación 2014-2020 de la CE sobre la cooperación al desarrollo. |
| 2012 (sept.) CE |
COM (2012) 942 | Comunicación resultado del Diálogo Estructurado sobre la participación de la sociedad civil y los gobiernos locales en la cooperación al desarrollo. Se vuelve a reconocer el papel de los gobiernos locales como agentes de desarrollo con derecho de iniciativa. |
| 2012 (junio) NNUU |
Cumbre Río +20 | Lanzamiento intergubernamental sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (SDGD). Campaña de participación en el debate por parte de CGLU y Organización de las Regiones Unidas (ORU-FOGAR) para vertebrar una agenda menos ambientalista y más centrada en la gobernabilidad urbana y en la cohesión territorial. |
| 2012 (julio) ONU |
Programa post-2015 | Inicio del debate sobre la finalización de los ODM y el programa post-2015 nombrando un Grupo de Alto Nivel. Participación de los GL en los procesos de consulta temáticos y regionales. |
| 2013 (marzo) CGLU |
Grupo de Trabajo Global (Global Taskforce) | Grupo creado por CGLU y diferentes redes transnacionales (Metropolis, Association Internationale des Maires Francophones (AIMF), Commonwealth Local Government Forum (CLGF), FOGAR, International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI), Network of Regional Governments for Sustainable Development (Nrg4SD) y UNACLA) para contribuir conjuntamente a los debates internacionales con especial incidencia en la Agenda Global 2030 y la Nueva Agenda Urbana Global. |
| 2013 (agosto) UE |
COM (2013) 280 | “Capacitación de las autoridades locales en los países socios en aras de la mejora de la gobernanza y la eficacia de los resultados del desarrollo” reconocimiento de la especificidad de los gobiernos locales en temas internacionales y la necesidad de diálogo con ellos para determinar las agendas y prioridades temáticas de la cooperación europea. |
| 2014 | CAD | Aceptación de los gobiernos subnacionales como miembros de pleno derecho en el Comité Directivo de la Alianza Global para la Cooperación al Desarrollo eficaz. |
| 2015 (agosto) | ONU | Ban Ki-moon, Secretario General de la ONU, señala que los gobiernos sub-nacionales y locales juegan un papel relevante en la implementación de desarrollo de acuerdo a las circunstancias de cada estado, así como para fomentar la participación de la sociedad civil y el sector privado. |
| 2015 (setiembre) | Agenda 2030 y ODS | Los gobiernos locales jugaron un papel importante influyendo en la definición de los ODS, haciendo una campaña exitosa para conseguir un objetivo independiente sobre Ciudades Sostenibles y Asentamientos Urbanos (ODS 11), y obteniendo el reconocimiento internacional del papel fundamental de los gobiernos locales en el desarrollo sostenible. |
| 2016 ONU-Hábitat |
Hábitat III | La III Conferencia del Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) que aprobó la Nueva Agenda Urbana reforzó la importancia de incorporar plenamente a las autoridades locales en la agenda de desarrollo en un mundo crecientemente urbanizado. |
Fuente: MALÉ, J.P. y CORS, C (2013).
Más allá de este progresivo reconocimiento de los gobiernos locales, y tal como, señalaba en 2015 el CGLU (CGLU, 2015):
Los gobiernos locales y regionales deben seguir abogando durante los próximos años para un salto en su reconocimiento como actor en la gobernanza mundial. Hoy tenemos el mismo estatus que la sociedad civil, con acceso limitado a los procesos de la ONU y a las instituciones multilaterales. Nuestra legitimidad democrática como instituciones de gobiernos locales y regionales debe ser reconocida otorgándonos un estatus especial en Naciones Unidas y dentro del sistema multilateral, para contribuir a una gobernanza global más democrática y responsable.
Desde entonces, se han producido pocos avances, y queda aún mucho camino por recorrer. En este sentido, en las conclusiones de la VII Conferencia del OCD UE-AL “La cooperación descentralizada como mecanismo para abordar la desigualdad y fortalecer la democracia en los territorios” (Montevideo, diciembre de 2019), se vuelve a insistir en la necesidad de un mayor reconocimiento jurídico de los gobiernos locales como actores internacionales, así como el establecimiento de un marco legal.
A nivel nacional, la potencia y envergadura de la cooperación descentralizada y acción internacional de los gobiernos locales se ha traducido en muchos países en avances significativos que indican una mayor apertura legal e institucional. Sin embargo, dicha apertura varía de un país a otro e incluso dentro de un mismo país. Esta situación a menudo sitúa a los gobiernos locales en una zona “gris” bastante indefinida, que imprime de inseguridad jurídica a su actuación exterior.
Para el caso europeo, un estudio realizado por Agustí Fernández de Losada (2012) para la Comisión Europea señala que los estados miembros presentan, de manera conjunta, un marco legal e institucional heterogéneo para abordar la cooperación descentralizada: mientras algunos países la han reconocido y regulado, otros no cuentan con un marco legal específico.
Como se sintetiza en el siguiente cuadro, el autor identifica 5 grupos diferentes de países dentro de la Unión Europea, en relación con su marco legal de cooperación descentralizada.
Marco legal para la participación de las autoridades locales en la cooperación descentralizada
| Ley específica. | Francia, Reino Unido. | |
| Ley general sobre cooperación internacional al desarrollo que reconoce y regula las competencias de las AL en este campo. | Ley del gobierno central | Bélgica, República Checa, Estonia, Italia, Letonia, Lituania, Eslovenia, España. |
| Leyes regionales | Bélgica, Italia, España. | |
| Leyes que regulan el estatus y las competencias de los gobiernos locales reconociendo las capacidades de las AL ámbito internacional. | Bulgaria, Croacia, Finlandia, Grecia, Hungría, Irlanda, Malta, Rumanía. | |
| Leyes generales sobre cooperación internacional al desarrollo que no mencionan a las AL. | Austria, Chipre, Dinamarca, Luxemburgo, Polonia, Portugal, Eslovaquia, Suecia. | |
| Ninguna ley sobre el ámbito de la cooperación internacional al desarrollo | Alemania, Países Bajos. |
En un texto más reciente (FERNÁNDEZ DE LOSADA, 2016), el mismo autor muestra un marco normativo de cooperación descentralizada y acción internacional de los gobiernos locales también muy desigual en el contexto iberoamericano:
En el ámbito latinoamericano, resultan interesantes algunos casos particulares:
En Argentina, el artículo 124 de su Constitución de 1994 establece:
Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional.
En este caso, conviene hacer dos aclaraciones: no hace referencia específica a cooperación descentralizada sino a competencias más generales en materia de acción internacional; y otorga estas competencias solo al nivel intermedio de gobierno, las provincias, y no a los municipios.
La Constitución de Ecuador confiere a los gobiernos subnacionales competencias exclusivas para la gestión de la cooperación al desarrollo en el marco de sus competencias y dentro de los límites territoriales que tienen asignados. En este caso, el reconocimiento y marco legal se circunscribe a la cooperación al desarrollo y no a toda la acción internacional de los gobiernos locales.
En Colombia, el reconocimiento de la cooperación descentralizada se da a través de una norma sectorial que regula la cooperación al desarrollo del país: el decreto de creación de la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, de 2011. Allí se establece entre las funciones de esta entidad “promover, gestionar y facilitar las acciones de cooperación descentralizada que reciban y otorguen las entidades territoriales”.
Es uno de los casos, junto con Brasil y México, que no regula la cooperación descentralizada.
Chile es país con un sistema político unitario, que creó en el año 2014 un área dedicada a la Cooperación Descentralizada, dentro de la estructura de la Agencia Chilena de Cooperación Internacional.
Por otro lado Brasil, país con un sistema político federal que cuenta con gobiernos subnacionales muy activos en la cooperación descentralizada y en las relaciones internacionales en general, pero con una Constitución que otorga competencia en materia internacional exclusivamente al presidente de la República.
En la praxis, el sistema no es tan estricto como parece en la norma: a pesar que no hay un reconocimiento explícito de esta competencia en los gobiernos subnacionales, Brasil ha creado mecanismos e instituciones que presuponen la acción internacional y la cooperación descentralizada de sus gobiernos locales y regionales.
Ejemplo
Brasil creó una Asesoría especial de Asuntos Federativos y Parlamentarios dependiente de la Presidencia, que tiene entre sus funciones apoyar a los gobiernos subnacionales en sus relaciones internacionales.
Otro ejemplo fue la autorización otorgada por el gobierno central al Estado de San Pablo a firmar acuerdos de cooperación con el Reino Unido, Francia y EEUU.
Para saber más
Para el caso de Brasil, se recomienda buscar y leer el texto de Deisy Ventura y Marcela García Fonseca (2012) titulado “La participación de los entes subnacionales en la política exterior de Brasil y en los procesos de integración regional”, que se incluye en la Revista CIDOB d’afers internacionals.
México sigue manteniendo el monopolio de las relaciones internacionales, pero concretamente Ciudad de México es un caso paradigmático y único en América Latina, ya que introdujo la temática de la acción exterior en su Constitución en el año 2017.
En su Artículo 20 “Ciudad Global” reconoce la vocación pacifista, solidaria, hospitalaria y de asilo de la ciudad, así como la importancia de fortalecer su presencia y participación en el escenario global a través de la cooperación internacional y la participación en redes de ciudades.
El desarrollo de la cooperación descentralizada y de la acción exterior de los gobiernos locales no depende únicamente del marco jurídico establecido a nivel nacional. A menudo las prácticas se llevan a cabo a partir de diferentes dispositivos que tienen los gobiernos nacionales para estimular, contener o, al contrario, controlar a los gobiernos locales en su acción exterior.
El abanico de realidades nacionales es diverso y encontramos posturas que se mueven desde los más celosos, con acciones que demuestran una cierta resistencia al fenómeno (control, marco legal poco propicio, restricciones presupuestarias, etc…), hasta los que han entendido que el proceso es irreversible y gradualmente han ido apoyando a sus gobiernos locales.
En este último caso se trata de diferentes tipos de medidas de apoyo a la cooperación descentralizada por parte de los gobiernos nacionales y organismos internacionales, que se resumen en las siguientes:
En algunos casos, el apoyo se traduce en el registro de información que realizan los estados centrales sobre la cooperación descentralizada de sus gobiernos territoriales, motivada por razones estratégicas y/o operativas de los gobiernos nacionales y las instituciones internacionales.
Entre las razones estratégicas podrían mencionarse:
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la voluntad de conocer orientaciones de la cooperación (sectores temáticos, alcance geográfico, etc.),
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obtener datos estadísticos y cuantitativos,
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visualizar cambios de modelo o prácticas (por ejemplo, el paso de cooperación indirecta a directa),
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conocer el funcionamiento institucional de la cooperación descentralizada o su impacto.
Entre las razones operativas estarían:
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la facilitación de coordinación de actividades
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y el intercambio de experiencias.
En función del objetivo de este tipo de apoyo, la unidad de medida y registro será diferente. Las actuaciones concretas (proyectos) es la más usual, teniendo como referente a la OCDE (2005), aunque no todos sus miembros recopilan AOD de sus gobiernos locales.
También se puede encontrar información de estas características en el ATLAS de cooperación del Comité de las Regiones, o en algunos países, como por ejemplo España.
Respecto a la cooperación descentralizada bajo la modalidad de “partenariado”, es más minoritario el registro, aunque se dispone de diversos referentes entre los que destacan casos como el gobierno central de Francia o el de Argentina.
Para saber más
Sobre la recogida de información y la posibilidad de consultar en España, se sugiere la dirección de Internet de la Federación Española de Municipios y Provincias, concretamente de su Comisión de cooperación.
Algunos gobiernos centrales y organismos internacionales promueven las acciones de cooperación descentralizada facilitando formación a los gobiernos locales mediante cursos o jornadas de exposiciones sobre temas específicos.
En sus inicios, dicha formación parecía dirigirse más al manejo de los instrumentos de la cooperación al desarrollo, como por ejemplo el dominio del Enfoque de Marco Lógico en la gestión de proyectos. Con el tiempo las formaciones se fueron centrando en necesidades específicas de la cooperación descentralizada.
Algunos gobiernos centrales y organismos internacionales promueven encuentros entre autoridades locales de sus respectivos territorios y homólogos de otros territorios.
Ejemplo
Francia, a través de la Comisión Nacional de Cooperación Descentralizada de su Ministerio de Relaciones Exteriores, organiza este tipo de encuentros en México, Brasil, Argentina y Chile.
Otros ejemplos son los encuentros promocionados por el gobierno colombiano en partenariado con los responsables del programa PNUD-ART; y el Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales, que cuenta con el apoyo de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) en la que están representados los gobiernos centrales iberoamericanos.
Una prueba clara de la profundidad del compromiso de ciertos gobiernos centrales con la cooperación de los gobiernos locales es la existencia de órganos articuladores con vocación permanente.
Ejemplo
El ejemplo más relevante es Platforma, ámbito de relación entre la UE y los gobiernos locales creado en 2007 para coordinar el diálogo en pro de un mayor reconocimiento de los gobiernos locales como actores de cooperación, la orientación de las políticas de desarrollo y la mejora de las prácticas.
A nivel de gobiernos centrales existen múltiples ejemplos, como es el caso de España, donde el organismo que desarrolla dichas competencias es la “Comisión Interterritorial de Cooperación al Desarrollo”. Se trata de un “foro de colaboración y concertación” con el fin de que un adecuado intercambio de informaciones y criterios permita un mejor uso de los fondos que cada una de las Administraciones públicas dedica a la cooperación al desarrollo, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales” (Real Decreto 22/2000, de 14 de enero).
En algunos países, las instancias rectoras de la cooperación internacional ofrecen apoyo a sus gobiernos subnacionales para la planificación, implementación y evaluación de iniciativas de cooperación descentralizada, por ejemplo, Argentina, México, El Salvador.
Algunos gobiernos centrales generan programas de financiación para apoyar las actuaciones presentadas por gobiernos locales de su territorio con homólogos extranjeros.
Ejemplo
Tienen programas de financiación el gobierno central holandés a través de VNG Internacional (brazo internacional de la Asociación de Municipios de Holanda), o el gobierno francés, que desarrolla esta labor a través de la Comisión Nacional de Cooperación Descentralizada.
En América Latina, pueden mencionarse los programas de apoyo a la financiación de iniciativas de cooperación descentralizada de Argentina, Brasil (actualmente no vigente), Colombia y Chile.
En el caso de los apoyos a la cooperación descentralizada por parte de Organismos Internacionales, existen experiencias relevantes que han fomentado las relaciones entre gobiernos subnacionales.
Ejemplo
Son ejemplos de ello el programa PNUD-ART y el programa URB-AL de la Comisión Europea. Este último caso, concebido como un programa de cooperación horizontal, asentado sobre partenariados entre gobiernos locales de Europa y América Latina, se desarrolló en tres fases desde 1995 hasta 2013.
Su última fase (2009-2013) tuvo como objetivo el impulso de políticas públicas locales que contribuyan a incrementar el grado de cohesión social en las colectividades subnacionales de la región. En esta etapa el programa contó con cerca de 1,8 millones de beneficiarios, estuvo integrado por 20 proyectos de cooperación implementados en 74 territorios latinoamericanos, generó o fortaleció 131 políticas públicas locales que contribuyen a impulsar la cohesión social en más de 500 municipios latinoamericanos.
Lamentablemente hoy en día tanto PNUD-ART como el programa URB-AL han desaparecido. Actualmente el nuevo programa de financiación 2021-2027 de la UE no ofrece ningún programa específico orientado a los gobiernos locales. Por ello, es urgente hacer incidencia para recuperar el apoyo financiero a la cooperación descentralizada y especialmente entre la UE y AL. Durante los últimos años, la UE ha ido perdiendo interés en AL y otros, como China, han ido ganando protagonismo y imponiendo otros modelos, valores y prácticas de cooperación descentralizada.
Más allá de la existencia de estos dispositivos de apoyo y de cierta apertura legal, no hay que subestimar el hecho de que la cooperación descentralizada puede convertirse en un elemento de pugna política y jurídica entre diferentes niveles de gobierno. Es indudable la vinculación de la apertura jurídica e institucional con el grado de descentralización del país, el modelo territorial de los partidos políticos gobernantes y las tensiones internas de la coyuntura política.