Desde comienzos del presente siglo —y acompañando el progresivo cambio de enfoque “de la ayuda a la cooperación horizontal” — los ejes y ámbitos de trabajo han ido transitando desde la cobertura de necesidades básicas hacia “el apoyo de las políticas públicas locales que permitan mejorar la calidad de vida de la población, reforzar la administración local, tanto técnica como políticamente, avanzar en el funcionamiento democrático y favorecer la gobernanza local” (MALÉ, 2014).
De esta forma, los ámbitos de trabajo de la cooperación descentralizada se fueron construyendo en torno a 5 ejes:
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Fortalecimiento institucional
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Políticas públicas de cohesión social
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Gobernabilidad democrática
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Desarrollo económico local y proyección del territorio
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Cabildeo político para incidir en cambios estructurales
Estos ejes y ámbitos se vieron potenciados a partir de la Agenda 2030 y los ODS, que reconocen la importancia de los gobiernos locales para alcanzar las metas de desarrollo. Y para ello se requieren gobiernos locales fuertes, políticas públicas locales eficientes y una gobernabilidad democrática consolidada en los territorios, todos ellos ámbitos de trabajo de la cooperación descentralizada.
El reto del fortalecimiento institucional de los gobiernos locales es el reto del desarrollo de sus capacidades competenciales, políticas, técnicas, gerenciales y organizativas para impulsar políticas públicas eficientes e inclusivas. Aquí emerge la potencialidad y especificidad de la cooperación descentralizada: son los propios gobiernos locales, cooperando de forma directa, quienes están en las mejores condiciones de apoyar procesos de fortalecimiento institucional ya que ellos poseen la experiencia y el conocimiento sobre agendas, responsabilidades, funciones y desafíos similares.
Esas capacidades son de dos tipos:
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Endógenas, es decir, que son generadas y construidas por la propia institución pública local (SERRA, 2008);
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Exógenas (ver apartado 5.5).
En las del primer tipo, endógenas, las relaciones de cooperación descentralizada pueden, a su vez, abordarse desde dos planos:
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De naturaleza técnico-administrativa, vinculado a la capacidad de gestión.
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De carácter político (ver apartado 5.3).
Sabías que
El refuerzo de ambos tipos de capacidades endógenas puede orientarse hacia el fortalecimiento de la institución local en su conjunto, o bien desde una perspectiva sectorial, vinculada con cada sector y cada política pública concreta (URBAL3, 2013).
La cooperación descentralizada, entendida como relaciones directas entre homólogos, se constituye en la herramienta más adecuada para el refuerzo de las capacidades de gestión. Permite “compartir, innovar, aprender y mejorar sobre cuestiones que les son estrictamente propias para la mejora de la gestión local” (FERNÁNDEZ DE LOSADA, 2020).
Desde la cooperación descentralizada, reforzar este tipo de capacidad endógena significa desarrollar iniciativas orientadas a generar innovaciones institucionales y de gestión que permitan mejorar la elaboración y ejecución de políticas públicas locales.
Se trata de iniciativas de muy variada naturaleza, tales como:
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la capacitación del personal técnico y político;
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la promoción del cambio cultural de la administración pública;
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el propio diseño organizacional;
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la optimización de procesos o el control y evaluación de la propia gestión;
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el desarrollo de herramientas de información y de gestión;
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la mejora de los procesos de trabajo en el nivel operativo,
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etc.
Ejemplo
Un ejemplo de este eje es el Proyecto de Cooperación Técnica Descentralizada “Desafíos urbanos e innovación Ciudad de México-París” (Agencia Mexicana de Cooperación al Desarrollo, 2017) desarrollado en el período 2016-2017 con el apoyo del Ministerio de Europa y de Asuntos Exteriores de Francia (MAEDI.). El objetivo del proyecto fue fortalecer las capacidades técnicas y operativas de ambos gobiernos locales, por medio del intercambio de buenas prácticas, para desarrollar políticas públicas en materia de innovación, vivienda social y reconversión urbana.
La cohesión social es un concepto multidimensional e integral que combina y articula un conjunto de políticas públicas y de gestión de las mismas, orientado a construir una sociedad más equitativa y cohesionada. Por lo tanto, se trata de un proceso que no se puede reducir a la cobertura de las necesidades específicas de determinados grupos vulnerables.
Las relaciones de cooperación descentralizada encaminadas a alcanzar el objetivo de cohesión social local se pueden abordar desde diferentes ámbitos de trabajo, ejerciendo acciones de manera simultánea orientadas a varias dimensiones (URBAL, 2013):
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Dimensión productiva y ocupacional: impulso de políticas integradas de desarrollo económico local y empleo concebidas con la finalidad de mejorar la integración social en el territorio a través del empleo digno y la dinamización de la economía local.
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Dimensión social: generación de políticas que promuevan un incremento en la cobertura y calidad de los servicios sociales básicos (educación primaria y técnica profesional, salud, agua, saneamiento básico, recolección de basura, etc.) en el territorio.
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Dimensión territorial: reducción de los desequilibrios territoriales mediante la promoción de políticas de integración urbana, urbanización social y mejora de la calidad de las periferias, en el marco de estrategias integradas de ordenamiento y gestión territorial.
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Dimensión cívica: promoción de ciudadanía activa a través la construcción de una identidad socio-cultural con enfoque de género y respeto a la diversidad. Incluye medidas concretas como las políticas culturales, para la juventud, para la incorporación del enfoque de género en las estrategias e instituciones públicas y para la convivencia intercultural.
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Dimensión institucional: también forma parte de la cohesión social local y es transversal a cualquier acción emprendida en el proceso de avance hacia una sociedad más cohesionada.
Proyecto Desarrollo Económico Territorial Inclusivo: política pública local para el desarrollo de regiones fronterizas de Centro América
Un ejemplo de este eje de cooperación entre diversos actores locales y regionales es el proyecto “Desarrollo Económico Territorial Inclusivo: política pública local para el desarrollo de regiones fronterizas de Centro América”- Ejecutado en su segunda fase entre 2020 y 2022.
Participaron en el mismo: la Diputació de Barcelona y la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa (25 municipios de Guatemala, el Salvador y Honduras), en asociación con la Asociación de Municipios de Cayaguanca (nueve municipios de El Salvador) y la Asociación Intermunicipal Cacahuatique Norte (6 municipios de El Salvador).
El proyecto —continuación de una primera fase que se desarrolló entre los años 2017 y 2019— tuvo por objetivo general la mejora de la capacidad de las entidades intermunicipales y sus municipios socios para contribuir a la inclusión social y a la dinamización de la economía local en regiones fronterizas de Centro América con un enfoque de sostenibilidad. Incluyó un componente de cooperación triangular puesto que dentro de las estrategias a desarrollar se contempló que los socios centroamericanos que participaron de la primera fase brindaran apoyo al fortalecimiento de la entidad que se incorporó en esta segunda fase, la Asociación Intermunicipal Cacahuatique Norte.
Como ya se ha planteado, existe un tipo de capacidades endógenas de los gobiernos locales de naturaleza política, vinculada con la profundización de los espacios democráticos para generar una gobernabilidad más efectiva, fuerte y colaborativa (TORNOS, J.; et al., 2012).
Se trata de fortalecer el espacio público y el acceso y defensa de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales.
En efecto, para asegurar niveles altos de eficacia, eficiencia y calidad en el diseño y la implementación de las políticas y los servicios públicos locales, no basta con reforzar las capacidades técnico-administrativas de un gobierno local. Se requiere también una mejora cualitativa, enfocada en la consolidación y profundización de la gobernanza democrática local (URBAL, 2012).
Para ello, los gobiernos locales deben mejorar sus capacidades de “liderazgo estratégico”, como sujetos claves en los procesos de desarrollo; y de “gestión relacional”, para dinamizar y articular a todos los actores del territorio o que operan en él (SERRA, 2008).
El potencial de la cooperación descentralizada es también muy relevante para reforzar este tipo de capacidades endógenas, así como para apoyar el desarrollo o la mejora de instrumentos que vehiculen aquellas dinámicas y articulaciones (como la planificación estratégica participativa; el presupuesto participativo; la construcción de alianzas multisectoriales; mecanismos de concertación público-privada, la concertación multinivel; los mecanismos de participación ciudadana, de control, transparencia y rendición de cuentas; o los instrumentos de e-government (gobierno electrónico).
Proyecto piloto Diálogo entre ciudades: Urbanismo táctico y participación ciudadana
Un ejemplo de este ámbito de actuación de la cooperación descentralizada es el proyecto piloto “Diálogo entre ciudades: Urbanismo táctico y participación ciudadana”, dirigido por la ciudad de México y contando como socias a las ciudades de Medellín, Barcelona y París.
La iniciativa tiene el apoyo de la Red METROPOLIS. El proyecto se propone el intercambio entre las ciudades socias en torno a sus experiencias y conocimientos en el diseño de intervenciones específicas para recuperar espacios públicos a través de la participación ciudadana, fomentando la creatividad urbana y la innovación cívica. El proyecto se inició en 2019 y tuvo una duración de dos años.
Si bien el desarrollo económico local es una dimensión de la cohesión social, en un escenario de globalización y de interdependencia económica, la búsqueda de oportunidades para el territorio se vuelve factor clave para el desarrollo local.
Se trata de generar un desarrollo económico sostenible e inclusivo, que genere empleo digno y fomente la dinamización del tejido productivo.
Mediante relaciones de cooperación descentralizada, los gobiernos locales pueden incidir de manera decisiva en las actividades productivas de sus territorios, dinamizando sus agentes económicos, poniendo en valor sus particularidades y generando relaciones de intercambio con otros territorios.
Proyecto de cooperación entre Brest Métropole y la Provincia de Tierra del Fuego
Un ejemplo de este eje es el proyecto de cooperación entre Brest Métropole (Francia) y la Provincia de Tierra del Fuego (Argentina) apoyado por el (MAEDI).
La iniciativa, desarrollada en el período 2019-2021, tuvo por objetivo intercambiar experiencias y conocimientos en la implementación a nivel local de los marcos nacionales y supranacionales relacionados con el “crecimiento azul”. El crecimiento azul es una estrategia a largo plazo de apoyo al crecimiento sostenible de los sectores marino y marítimo.
Otros ejemplos de este eje son las experiencias recientes en el ámbito del emprendimiento y la economía cooperativa, social y solidaria, que están siendo objeto de intercambios y de encuentros entre autoridades locales de diferentes países y regiones. Como ejemplo podemos nombrar el encuentro e intercambio de experiencias que tuvo lugar en Barcelona del 27 al 29 de julio de 2.022 entre la Mancomunidad Trinacional Froteriza Rio Lempa, la Asociación de Municipios Cayaguanca, la Asociación Intermunicipal Cacahuatique Norte (AICN), el Consorcio de Gobiernos Autónomos Provinciales de Ecuador (GONGOPE) y Terranueva con la Diputación de Barcelona donde participaban tanto la Oficina de Cooperación al Desarrollo como la Oficina Técnica de Estratégicas para el Desarrollo Económico.
La cooperación descentralizada constituye una herramienta que puede contribuir a reforzar la legitimidad, el rol como actor y las capacidades exógenas de las autoridades subnacionales para incidir en las agendas nacionales e internacionales con el propósito de mejorar su entorno normativo e institucional (FERNÁNDEZ DE LOSADA, 2020); o bien provocar cambios para conseguir bienes públicos globales.
Ello implica trabajar en temas como:
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su reconocimiento político, jurídico y económico;
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los procesos de descentralización y la mejora de la autonomía local;
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la financiación local (reforma tributaria y pacto fiscal);
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la revisión del marco competencial de los gobiernos locales, etc.
Todos ellos son factores exógenos que condicionan las políticas y los servicios públicos locales.
Sin embargo, la cooperación descentralizada también puede apoyar la capacidad de incidencia de los gobiernos locales en los temas de su interés de la agenda internacional, promoviendo su presencia “en los sistemas de representación multilaterales, creando espacios propios de presencia y promoviendo el acceso a los sistemas multilaterales de fomento y financiación del desarrollo y de gobernanza global” (SERRA, 2008).
Este constituye uno de los ejes con mayor proyección en la evolución de la cooperación descentralizada de los últimos años. Basta recordar la tarea de lobby ejercida por los gobiernos locales en las principales agendas mundiales: la Nueva Agenda Urbana, el Nuevo Acuerdo sobre el Cambio Climático (COP) y la Agenda 2030.
En esta última, los dos mayores logros del trabajo de incidencia de los gobiernos locales han sido:
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La inclusión de un objetivo específico sobre temas urbanos (ODS 11: Ciudades y comunidades sostenibles).
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La localización del resto de objetivos de desarrollo sostenible a través de una propuesta concreta de 100 indicadores localizables.